Президентская администрация Д. Трампа унаследовала не только бюджетные дефициты, но также беспрецедентно высокий объем государственного долга, составивший к президентским выборам 8 ноября 2016 г. 19,8 трлн. долл. По данным на июнь 2017 г. государственный долг США достиг 19,96 трлн. долл. Если в период первой избирательной кампании Б. Обамы в 2008 г. государственный долг США составлял 67,7% ВВП, то в 2016 г. – 106,1% [1]. При этом около трети его объема приходится на иностранных держателей. Учитывая усиление рисков нестабильности и неопределенности в международных отношениях; возрастает «внимание к оценке влияния все более широкого спектра факторов, в том числе финансовых, экономических, научно-технологических, социально-демографических, экологических, а также их взаимодействия, на позиции стран в мире, на трансформацию национальных и международных стратегий» [2].

В этой связи, усиливается и актуальность рассмотрения факторов, рисков и возможных последствий наращивания государственного долга Соединенных Штатов, в том числе анализ динамики объемов основных его держателей. По данным на апрель 2017 г., ключевыми внешними держателями были Япония (1,1 трлн.долл.), Китай (1,09 трлн. долл.) [3].

Оценки допустимого уровня

Динамика государственного долга США по отношению к ВВП за более чем 70 лет (1940 - 2016 гг.) показывает, что наибольшего значения данный показатель достигал в конце 40-х годов – 121,7%. (Рисунок 1). Значительный рост наблюдался начиная с 2000 г. и в период глобального экономического кризиса 2008-2009 годов. После 2010 г. темпы роста государственного долга замедлились [4].

Оценки допустимого уровня государственного долга остаются предметом широких дискуссий [5]. Различаются и позиции экспертов относительно зависимости высокого уровня закредитованности экономики (более 90% ВВП) и низкого уровня экономического роста, и являются ли установление таких порогов эффективным для выявления проблем. Аналитики Moody’s предлагают концепцию, основанную на индивидуальных порогах госдолга для страны, так называемое «фискальное пространство».

Данная методология особенно эффективно демонстрирует, какое влияние государственный долг оказывает на развитые экономики – прежде всего применение таких чрезвычайных мер как повышение налоговой нагрузки и резкое сокращение бюджетных расходов. Соединенные Штаты по показателю фискального пространства находятся ориентировочно в середине списка стран с 165 баллами, имея, таким образом, 41 балл в запасе перед входом в зону потенциального риска. Для сравнения, Норвегия возглавляет список с показателем 246 баллов, показатель Великобритании составляет 132 балла, в зоне значительного риска на последнем месте находится Япония со значением 0 баллов [6].

С другой стороны, в текущей экономической ситуации с низкими процентными ставками, невысоким уровнем инфляции и в целом экономического роста увеличение бюджетных расходов, например, на инфраструктурные проекты или образование способно дать дополнительные стимулы экономике. При этом в докладе Международного валютного фонда содержатся рекомендации для стран, которые находятся в относительно безопасной зоне по методологии фискального пространства, сокращать задолженность не путем снижения расходов и повышения налогов, а проводя долгосрочную экономическую политику, направленную на постепенное снижение уровня государственного долга, которая не предполагает мер способных вызвать негативные последствия для экономики даже краткосрочные [7].

По расчетам Бюджетного управления Конгресса, для поддержания показателя объема задолженности к ВВП на текущем уровне необходимо сократить расходы или повысить налоги на 1,1% ВВП сейчас или на 1,9% при условии, что эта мера будет отложена на 10 лет [8].

Роль иностранных инвесторов

Общий объем облигаций Казначейства США, которым владели иностранные инвесторы, на апрель 2017 г., достиг около 6,28 трлн. долл. что составило 32% всего федерального долга. При этом на Японию (1,1 трлн.долл.) и Китай (1,09 трлн. долл.) приходится 35% всего объема иностранных инвестиций в государственный долг [9].

В целом за период 2010-2016 гг. инвестиции зарубежных стран и инвесторов в облигации Казначейства США увеличивались даже в период, когда Соединенные Штаты в очередной раз сталкивались с ситуацией возможного технического дефолта в результате разногласий по поводу потолка государственного долга, который в результате каждый раз повышался [10].

В сумме это конечно меньше, чем вложения в казначейские облигации федерального фонда пенсионного страхования США (2,78 трлн.долл.), который является ключевым внутренним держателем казначейских облигаций. Проблемы финансового состояния федеральной программы пенсионного страхования, соотношение объемов поступлений и выплат в прошлом и в нынешнем столетиях широко обсуждаются экспертами [11].

Речь идет не только о финансировании пенсионных обязательств в долгосрочной перспективе, но и возможностях финансирования государственного долга. Ведь активы федерального пенсионного фонда могут быть инвестированы только в государственные ценные бумаги. «Рассмотрение этого соотношения (объемов поступлений и выплат – П.А) показывает его ухудшение в ближайшие десятилетия. Но даже по самому пессимистичному прогнозу резервы государственного пенсионного фонда в 2021 г. составят 2,53 трлн.долл.» [12]. Тем не менее даже небольшое снижение объема инвестиций федерального пенсионного фонда в государственный долг может повысить зависимость от иностранных инвестиций.

Крупными инвесторами, на апрель 2017 г.. являются также Ирландия (300 млрд.долл.), Бразилия (268 млрд.долл.) , Каймановы острова (257 млрд.долл.), Люксембург (212 млрд.долл.). Можно также выделить страны с объемом инвестиций у каждой, превышающим 120 млрд.долл. (от 124 до 234 млрд.долл.): Швейцарию, Великобританию, Гон Конг, Тайвань, Саудовскую Аравию, Индию [13].

Дополнительным ограничением является то, что в предоставляемых данных не содержится информации от том какая доля казначейских облигаций находится у частных инвесторов, а какая у правительственных институтов иностранного государства (центральные банки, государственные инвестиционные фонды), так как у них могут быть разные цели инвестирования. Хотя, по данным Казначейства США, государственные институты являются держателями более 73% всех казначейских облигаций в иностранном владении, детальная информация по отдельным странам отсутствует [14].

По последним имеющимся данным Китай уступил первенство Японии в финансировании государственного долга. Объем инвестиций Китая в казначейские облигации США составил на апрель 2017 г. 1,09 трлн. долл., меньше, чем в аналогичный период 2016 г. ( 1,2 трлн. долл.), в декабре 2015 г. (1,25 трлн. долл.), в декабре 2013 г., когда объем вложений достигал 1,3 трлн. долл., т.е. Китай в эти годы плавно снижал свой портфель. Напомним, что в период с 2013 г. спрос Китая на американские облигации возрос вследствие увеличения объемов валютных резервов в с июля по сентябрь 2013 года на 4,7% и политики Народного Банка Китая по сдерживанию укрепления курса юаня.

По заявлению Государственной администрации Китая по валютным вопросам, основными принципами при инвестировании валютных резервов являются надежность, ликвидность инструментов, рост стоимости, при этом надежность является основным принципом [15].

По мнению Дерека Сиссорс, научного сотрудника Heritage Foundation, финансовое влияние Китая все-таки вызывает значительные опасения в США. Инвестиции Китая в экономику США преимущественно носят недобровольный характер, ввиду того, что нет альтернативных инструментов инвестирования таких значительных резервов [16].

Если обратиться к недавней истории, в 112-ый Конгресс были представлены законопроекты, целью которых является оценка влияния на США покупок иностранными инвесторами американских облигаций. В частности, в законопроектах H.R. 2166 и S. 1028, озаглавленных «Закон об оценке угроз и прозрачности долговых обязательств, приобретенных иностранными субъектами» [17] было заявлено, что при определенных условиях портфель американских облигаций может стать для Китая инструментом для оказания влияния на внутреннюю и международную политику США, например, на отношения с Тайванем.

В связи с этим предусматривалась публикация Администрацией Президента квартального отчета об объеме американских долговых обязательств в собственности иностранных субъектов, который включает разделение по странам происхождения инвестиций и типу кредиторов (государство, квазигосударство, частный), анализ целей и долгосрочных намерений инвесторов, а также выявление рисков, текущих и обозримых, для национальной безопасности США и экономической стабильности стран-держателей американских долгов. Все выявленные в ходе анализа риски должны быть определены как «приемлемые» или «неприемлемые». Соответственно, если риск определен как неприемлемый, должен быть разработан план действий по снижению этого риска [18].