Нагорнокарабахский конфликт: особенности нового статус- кво

В настоящее время обе противоборствующие стороны – как Азербайджан, так и Армения, выражают желание сдвинуть продолжающийся уже более двух десятилетий нагорнокарабахский конфликт с мёртвой точки. Попеременное возобновление боевых действий с обеих сторон вкупе с появляющимися время от времени заявлениями со стороны официальных чиновников,как Армении, так и Азербайджана о необходимости его решения как нельзя лучше свидетельствуют об этом. Это и создает особенности нового статус-кво, отличающегося высокой степенью подвижности, что чревато крайне негативными последствиями для всего региона в целом.

Очередное обострение ситуации в Нагорном Карабахе в ночь на 2 апреля 2016 г., вылившееся в самое масштабное вооруженное противостояние на линии соприкосновения за 22 года с момента вступления в силупри посредничестве России Соглашения о прекращении огня 1994 г. [2] и принятого в его развитие. Соглашения об укреплении прекращения огня в нагорно-карабахском конфликте 1995 г. [3], стало свидетельством того, что все они утрачивают свое значение.

Однако, похоже, что сегодня Армения все еще не готова обсуждать вопрос о признании НКР: согласно утвержденному правительством заключению, это будет всецело зависеть от «дальнейшего развития ситуации». Именно поэтому представляется, что состоявшийся 20 февраля 2017 г. конституционный референдум в непризнанной Нагорно-Карабахской республике (НКР) [4] стал своего рода первой ступенью на пути укрепления ее политического ресурса, равно как и подготовкой к детальному рассмотрению Степанакертом оптимального сценария касательно дальнейшей судьбы статуса этой непризнанной республики, предоставив ему, таким образом, возможность взять тайм- аут.Однако позиция Баку остается непреклонной и главное для него – это сохранение территориальной целостности, предполагающей восстановление своей юрисдикции над территорией Нагорного Карабаха. Тем не менее, нежелание (неспособность) идти на компромиссы характерна для обеих сторон, что и создает патовую ситуацию в зоне конфликта.

Минская Группа ОБСЕ –все еще оптимальная площадка для сотрудничества между РФ и Западом

В настоящее время позиция всех трех стран - сопредседателей Минской группы ОБСЕ – Россия, Франция и США остается неизменной: соблюдение договоренностей о невозобновлении военных действий и прекращении огня, переговоры и поиск компромисса между сторонами. Особо подчеркивается тот факт, что нагорнокарабахский конфликт должен быть урегулирован политическим путем на основе международных норм и принципов и у него не может быть военного решения.

Таким образом, перемирие после серьезного обострения ситуации в Нагорном Карабахе в ночь на 2 апреля 2016 г. между НКР и Азербайджаном было крайне недолгим. Не стало препятствием для возобновления боевых действий в зоне конфликта и заявление глав МИД стран - сопредседателей Минской группы ОБСЕ, принятое 16 мая 2016 г. в Вене, где состоялась встреча президентов Азербайджана и Армении, организованная главами МИД стран-сопредседателей (Россия, Франция и США) Минской группы ОБСЕ, занимающейся процессом урегулирования нагорнокарабахского конфликта. В совместном заявлении глав МИД стран - сопредседателей Минской группы ОБСЕ говорится, что президенты Азербайджана и Армении «договорились завершить в кратчайшие сроки механизмы ОБСЕ по проведению расследований (внедрение механизмов) для снижения рисков дальнейшего насилия» [5].Президенты также приняли решение «усилить возможности офиса личного представителя действующего председателя ОБСЕ, а также продолжить обмен данными о пропавших без вести лицах под эгидой Международного комитета Красного креста» [6].

Были обсуждены, главным образом, проблемы невозобновления боевых действий и соблюдения упомянутых выше Соглашений о прекращении огня (1994-1995 и 2010-2011 гг).Вместе с тем, в преддверии конституционного референдума в Нагорном Карабахе, упомянутого выше, в специальном заявлении, опубликованном на сайте ОБСЕ 17 февраля 2017 г., сопредседатели в который раз подчеркнули, что они не признают итоги голосования, так как «его результаты не могут повлиять на исход текущих переговоров, цель которых достижение стабильного и мирного урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе» [7]. Это рифмуется со сделанным канцлером Германии Ангелой Меркель заявлением на Мюнхенской конференции по безопасности, состоявшейся 18 февраля2017 г. о том, что Европа не собирается «сдавать» принцип территориальной целостности, особо отметив его фундаментальное значение [8].

Что же касается Франции – еще одной страны, являющейся сопредседателем Минской группы ОБСЕ, то Париж устами президента Франсуа Олланда, недавно ушедшего в отставку, заявил, что «Франция стремится к поиску мирного решения вопроса, где статус-кво нагорнокарабахского конфликта неприемлем, а сам конфликт не имеет военного решения» [9]. Похоже, что эта позиция сохранится и будет продолжена новоиспеченным президентом Э.Макроном. При этом характерным является тот факт, что, если такие кандидаты в президенты, как Марин Ле Пен и Франсуа Фийон накануне первого тура президентских выборов во Франции высказались относительно решения нагорнокарабахского конфликта на стороне Армении, что не в последнюю очередь объясняется их желанием завоевать максимум голосов у многочисленной армянской диаспоры, проживающей во Франции, то реальный претендент на пост президента Франции ЭмманюэлМакрон не стал делать подобных заявлений о необходимости включить Карабах в состав Армении, а выразил готовность приложить максимум усилий для полноценного урегулирования нагорнокарабахского конфликта, который « невозможно решить в одиночку» [10].

Позиция России по урегулированию конфликта вокруг НКР формулируется в соответствии с согласованными Минской группой ОБСЕ принципами. Важно, чтобы процесс продолжался на основе соблюдения территориальной целостности Азербайджана и уважения других основополагающих норм международного права, без применения силы, говорилось в заявлении МИД России от 24 мая 2010 года [11].

Москва постоянно выступает с заявлениями о том, что избирательные кампании в Нагорном Карабахе противоречат территориальной целостности Азербайджана, которую Россия поддерживает. Россия инициировала подписание первой совместной декларации президентов Армении и Азербайджана с момента окончания военной фазы карабахского конфликта в октябре 2008 г. Тогда же Вашингтон активно поддержал создание трехстороннего переговорного формата (президенты РФ, Азербайджана и Армении). При участии Москвы Вашингтон также подписал такие ключевые документы, как "Базовые принципы" [12]- «Обновленные мадридские принципы» (июль 2009 года), и Цюрихские протоколы [13] (октябрь 2009 года), ставшие базой для т.н. "Мадридских принципов", разработанных Минской группой ОБСЕ еще в 2007 году. Они предусматривает передачу Арменией Азербайджану пяти из семи районов вокруг Нагорного Карабаха (пояс безопасности НКР), а также снятие Азербайджаном экономической блокады с Армении. В результате этого Нагорному Карабаху будет предоставлен временный статус, гарантирующий безопасность и самоуправление. После деэскалации конфликта, вопрос о проведении референдума об окончательном статусе НКР и статусе двух оставшихся районов будут вынесены на обсуждение. Обновленные Мадридские принципы также предусматривают размещение миротворческих сил в зоне конфликта, равно как и возвращение беженцев.

28 апреля 2017 г. в Москве по инициативе России состоялась встреча, на которой в очередной раз обсуждался вопрос урегулирования ситуации вокруг Нагорного Карабаха. В ней приняли участие министры иностранных дел России, Азербайджана и Армении - Сергей Лавров, Эльмар Мамедъяров и Эдвард Налбандян. По итогам встречи прорывов в урегулировании нагорнокарабахского конфликта не произошло. Однако, согласно сообщению, опубликованному на сайте МИД по итогам апрельской встречи, «руководители внешнеполитических ведомств Азербайджана и Армении выразили благодарность министру иностранных дел Российской Федерации С. В. Лаврову за усилия по содействию мирному разрешению нагорнокарабахского конфликта» [14]. Это дает некоторые основания предполагать, что, несмотря на то, что в переговорах на официальном уровне не было зафиксировано никаких ощутимых подвижек, каждая из сторон все еще сохраняет свои интересы, а потому готова продолжать переговоры по выходу из тупика. Таким образом, переговорный процесс, похоже, предполагает и наличие устных договоренностей, которые могут не озвучиваться в официальных документах. Не случайно, глава российского внешнеполитического ведомства, говоря о перспективах урегулирования конфликта, заявил, что «по многим спорным моментам благодаря усилиям посредников Азербайджану и Армении удалось существенно сблизить позиции», но «остается ряд моментов, по которым понимания достичь пока не удалось» [15], и не стал заострять внимания на деталях. Кроме того, также отмечалось, что «между Баку и Ереваном сохраняются расхождения относительно последовательности шагов по разрешению конфликта». Наконец, выступая на пресс-конференции по итогам 2016 г., С.Лавров, в качестве одного из препятствий, связанных со сдерживанием внедрения механизма расследования инцидентов и отказом увеличить число наблюдателей в зоне конфликта, назвал отнюдь не позицию Азербайджана, а «отсутствия консенсуса внутри Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)» [16].

Позиции региональных игроков –Турция и Иран - к нагорнокарабахскому конфликту

Урегулирование армяно-азербайджанского этнополитического конфликта невозможно без учета позиции региональных игроков — Турции и Ирана, претендующих на роль самостоятельных игроков, чьи интересы отличаются от позиций Москвы и Вашингтона.

Турция является стратегическим союзником Азербайджана. События, происшедшие в августе 2008 г., и, главным образом, нейтральная роль Турции, которую она заняла в грузино-российской войне, привели Баку к необходимости получения более конкретных, документально оформленных гарантий со стороны Анкары. В результате Баку удалось в 2010 г. заключить т.н. «Договор о стратегическом партнерстве и взаимопомощи между Азербайджаном и Турцией [17]». Так, статья 2 этого документа гласит, что в случае вооруженных действий или агрессии третьего государства или группы государств каждая из сторон окажет другой помощь с использованием всех возможностей [18]. Статья 3 предусматривает тесное сотрудничество в оборонной и военно-технической политике. Договор также предусматривает совместные действия по устранению угроз и вызовов национальной безопасности [19].

В этом же контексте следует отметить и тот факт, что в соответствии с совместным заявлением, принятым президентами Турции и Азербайджана и ратифицированным парламентами обеих стран, был создан Совет стратегического сотрудничества между Азербайджаном и Турцией [20].

В этом же контексте необходимо отметить и тот факт, что во время масштабной апрельской эскалации 2016 г. в зоне нагорнокарабахского конфликта Анкара выступила единым фронтом с Украиной на стороне своего стратегического союзника [21].

При этом позиция Турции как страны НАТО заметно отличалась от позиции ее натовских союзников — США и Франции,являющихся странами – сопредседателями Минской группы ОБСЕ и выступивших за компромиссное решение, а не за победу одной из сторон [22]. В отличие от Турции, Иран лишь пытался балансировать между Ереваном и Баку, играя роль посредника [23].

Подходы Запада и России к двум де-факто образованиям: Абхазия и Южная Осетия

Несмотря на то, что проблема восстановления территориальной целостности является главным приоритетом Тбилиси, в настоящее время Грузия не предпринимает никаких, по крайней мере, ощутимых попыток, направленных на восстановление своей юрисдикции над Сухумом и Цхинвалом.

С учетом «новых реалий в Закавказье» [24] Москва сполна понимает, что удержать Грузию под своим влиянием уже не представляется возможным, а любые попытки блокировать стремление Грузии к интеграции с Западом контрпродуктивны. С возникновением двух де-факто образований – Абхазии и Южной Осетии – они перестали быть основными козырными картами Москвы в ее игре с Тбилиси, что в значительной степени будет расширять возможности Грузии при выборе внешнеполитических союзников. Таким образом, в настоящее время в обеих бывших «мятежных» провинциях Грузии грузинский фактор сведен на «нет»: Россия рассматривает их в контексте новых реалий в Закавказье, а Тбилиси продолжает выражать озабоченность в связи с незаконной оккупацией Москвой грузинских территорий.

В арсенале ЕС имеется подход к двум частично признанным территориальным образованиям – Абхазии и Южной Осетии, в основе которого заложен принцип «вовлечение без признания» [25], предусматривающий их участие в мирных инициативах, что может рассматриваться как аванс Брюсселя для снижения накала страстей с Тбилиси. На взгляд брюссельских стратегов данный подход мог способствовать трансформации конфликтов и ликвидации барьеров между грузинским, абхазским и югоосетинским обществом. Однако пока, похоже, что этот подход не способен даже отчасти изменить отношения Сухума и Цхинвала к Тбилиси, равно как и самого Тбилиси к ним, рассматривающего Абхазию и Южную Осетию «оккупированными территориями». Это и является основным камнем преткновения на пути реализации европейской стратегии.

Согласно мнения известного эксперта университета Дублина, занимающегося исследованиями в области постсоветских конфликтов, Доннаки О’Бакхоина, «у ЕС должны быть самостоятельные подходы к двум республикам. Существует естественное желание Тбилиси, чтобы Европа была противовесом для Москвы, которая не воспринимает концепцию о территориальной целостности Грузии и противостоит ее евроатлантическим устремлениям. Однако Евросоюзу необходимо в плане посредничества и взаимодействия с абхазами и осетинами отойти от той позиции, когда он фактически начинает каждую дискуссию или заявление с поддержки грузинской позиции» [26]. Тем не менее, в условиях беспрецедентного противостояния между РФ и Западом ждать каких-либо корректировок в отношении подходов ЕС к этой проблеме не представляется возможным.. К тому же политика «вовлечения без признания» , выдвинутая ЕС, не предлагает никаких четких критериев и механизмов, необходимых для ее реализации.

Инструментарий ЕС, содержащий пакет мер по урегулированию этнополитических конфликтов в Закавказье, также включает в себя и т.н. новый «план Штайнмайера» [27], запущенный Германией в 2008 г. и охватывающий весь спектр политических вопросов, обсуждаемых Грузией, Абхазией, Южной Осетией и Россией. Характерно, что «план Штайнмайера» получил большую поддержку со стороны официального Тбилиси, а его методологию российской дипломатии сбрасывать со счетов полностью не следует. Однако в условиях отсутствия дипломатических отношений между Москвой и Тбилиси привлечение Германии к оказанию посреднических услуг обеим странам – Москве и Тбилиси кажется несколько неуместным. Тем не менее, похоже, что официальный Тбилиси, взявший курс на нормализацию отношений с Москвой, будет пытаться привлечь Берлин к финансированию программ восстановления доверия между конфликтующими сторонами, призванных способствовать активизации политики ЕС в отношении стран с проблемными территориями.

Политика США на кавказском направлении сконцентрирована в основном на возведении системы коммуникаций для транзита энергоресурсов Каспия с тем, чтобы установить более низкие цены на энергосырье, обойти Россию как ключевого поставщика энергоресурсов в Европу и не допустить канализации каспийских ресурсов в восточном (китайском и японском) направлении. США стремятся также минимизировать роль Ирана не только на Ближнем Востоке, но и на Кавказе. Вашингтон также заинтересован и в продвижении финансируемых им экономических и энергетических проектов, а значит – в разрешении застарелых кавказских конфликтов и предотвращении новых, которые могут воспрепятствовать реализации таких проектов. Стратегическая цель помощи - «консолидация грузинской демократии и развитие экономики свободного рынка, содействие интеграции в Евро-Атлантические институты, а также прогресс в продвижении к мирному объединению нации в рамках безопасных границ» [28]. Как подчеркивает Государственный департамент, выделяются средства на развитие неофициальных контактов между людьми в Абхазии и по возможности в Южной Осетии.

7-9 мая 2017 г. по приглашению вице-президента Соединенных Штатов Майка Пенса состоялся официальный визит грузинской делегации, возглавляемой премьер-министром этой страны Г. Квирикашвили. Представляется, что то внимание, которое было оказано грузинской делегации во время официального визита премьер-министра этой страны после вступления Д. Трампа на пост президента США Вашингтоном может быть объяснено главным образом тем фактом, что США продолжают сохранять интерес к Закавказью, в целом, так и к Грузии, в частности. Сделанные в ходе этого визита заявления, равно как и подписанные соглашения, призванные усилить двухстороннее сотрудничество между обеими странами во всех сферах, как нельзя лучше свидетельствует об этом. 9 мая 2017 г. Госсекретарь США Рекс Тиллерсон и премьер-министр Грузии Георгий Квирикашвили подписали «Соглашение по обмену разведывательной информацией и борьбе с терроризмом» [29]. Показательно, что данное соглашение стало еще одним этапом на путидостижения большейсовместимости ирасширенияцелого спектра новых возможностей между НАТО и Грузией, что было впервые институционально оформлено как созданием в марте 2008 г. Комиссии Грузия – НАТО [30], так и продолжающейся активно действовать вплоть до настоящего времени Хартии о стратегическом партнерстве [31], подписанной в Вашингтоне 9 января 2009 г. В июле 2016 г. в рамках визита в Тбилиси Джона Керри, будучи на тот момент Госсекретарем США, был подписан двусторонний Меморандум об углублении партнерства между Тбилиси и Вашингтоном в сфере обороны и безопасности [32], мультиплицирующий возможности США в модернизации грузинских вооруженных сил.

6 декабря 2016 г. министр обороны Грузии Леван Изория и заместитель помощника министра обороны США Майкл Карпентер подписали в Тбилиси рамочное соглашение в сфере безопасности на 2016-2019 гг. [33], которое дополнило многие положения вышеназванного меморандума. Трехлетний документ предусматривает определение долгосрочных задач двустороннего сотрудничества Грузии и США, синхронизацию приоритетов и планировку ресурсов, а также строительство Центра объединенной многонациональной готовности (JMRC) по аналогии с немецкой военной базой Хохенфельс, где на сегодняшний день проходят тренировку грузинские военнослужащие, готовясь к миротворческой миссии НАТО. Показательно, что оформленное в Тбилиси рамочное соглашение подлежит ежегодному пересмотру и обновлению. Таким образом, предоставленные Вашингтоном Тбилиси новые возможности в сфере безопасности, должны способствовать главным образом усилению сотрудничества Грузии с НАТО и укреплению обороноспособности страны

Все это по замыслу американских стратегов должно обеспечить более тесную интеграцию Грузии в Евроатлантический союз. После подписания Соглашения по обмену разведывательной информацией и борьбе с терроризмом, госсекретарь США Рекс Тиллерсон заявил, что США поддерживают «суверенитет и территориальную целостность Грузии в рамках международно- признанных границ и готовы оказывать помощь грузинским властям в процессе европейской и евроатлантической интеграции» [34]. Со своей стороны президент США Д.Трамп во время встречи с Г.Квирикащвили выразил уверенность в том, что «США продолжат поддерживать суверенитет и территориальную целостность Грузии, равно как и развитие стратегического партнерства с этой страной» [35].

В этой связи необходимо особо отметить закон о бюджете США на 2017 финансовый год [36], одобренный Конгрессом США 5 мая и вступивший в силу сразу же после подписания его президентом Трампом 6 мая. Показательно, что пункт С раздела 7070 этого документа целиком посвящен вопросу, связанному «с оккупированными РФ территориями Грузии – Абхазия и Цхинвальский район (Южная Осетия)». В нем четко прописано положение о том, что « госведомствам США запрещено оказывать поддержку государствам, признавшим независимость оккупированных грузинских регионов — Абхазии и Цхинвальского района и установившим с ними дипломатические отношения» [37]. Закон о бюджете США на 2017 финансовый год также призывает Госдеп США опубликовать список этих стран. С целью исключения возможности реализации финансовых программ (кредитов, долгов, гарантий), нарушающих территориальную целостность и суверенитет Грузии, он обязывает Министерство финансов (Департамент казначейства) США выработать соответствующие инструкции для международных финансовых институтов. В документе также говорится, что в течение 90 дней после вступления его в силу, Госсекретарь США обязан представить отчет о действиях России, связанных с оккупацией Абхазии и Цхинвальского района, в котором будут также представлены и возможные расходы, затраченные Москвой на две мятежные провинции Грузии, начиная с 2008 г. [38]

В Грузии этот документ расценили как официальное признание Соединенными Штатами оккупации Абхазии и Южной Осетии со стороны России, тем более, что Тбилиси, согласно опубликованному 24 апреля этого года Стратегическому обзору обороны страны за 2017-2020 гг. [39], считает угрозу новой широкомасштабной военной агрессии против него вполне реальной и в 2017-2020 гг., т.е. «в условиях невыполнения Соглашения о прекращении огня от 12 августа 2008 года и присутствия российских вооруженных сил на оккупированных территориях» [40].

Таким образом, в настоящее время очевидно стремление США взять реванш у России на кавказском направлении ее политики, связанной с подписанием между РФ и бывшими провинциями Грузии целого ряда законодательных актов, направленных на дальнейшее укрепление двусторонних отношений. В их числе подписанный 21 ноября 2015 г. Владимиром Путиным закон о ратификации Соглашения между Россией и Абхазией об объединенной группировке войск вооруженных сил [41], Договор о союзничестве и интеграции между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия, подписанный 18 марта 2015 г. [42], и, наконец, Соглашение о вхождении подразделений Южной Осетии в состав российских Вооруженных сил [43], подписанное 31 марта 2017 г., Все эти незаконные действия со стороны РФ, на взгляд Тбилиси и Вашингтона, являются продолжением процесса фактической аннексии Абхазии и Цхинвальского района и «пренебрежением» фундаментальными нормами и принципами международного права. К тому же действия Южной Осетии по пограничному размежеванию («бордеризация»), поддерживаемые Москвой, вызывают у Тбилиси и Запада опасения по поводу продвижения России на собственно грузинскую территорию.