Федеральное законодательство о коренных малочисленных народах

Федеральное законодательство о коренных малочисленных народах России в первоначальном виде сформировалось в период с 1993 по 2009 г.¹ Оно включало:

положения Конституции РФ о гарантиях прав названных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69);

в той мере, как это определено Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) – общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации о правах коренных народов²;

базовые федеральные законы – от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»³, от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁴ и от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁵;

отдельные нормы, затрагивающие права коренных малочисленных народов, в отраслевых федеральных законах – о языке, культуре, животном мире, рыболовстве, охоте, недропользовании, лесопользовании, землепользовании, водопользовании, налогах и некоторых других⁶.

Отметим, федеральное законодательство в силу Конституции РФ (ч. 1 ст. 15, п. «м» ч. 1 ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76) имеет определяющее значение в системе правового регулирования рассматриваемых отношений. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также наделяются полномочиями решать вопросы организации и обеспечения защиты прав, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, но их нормотворчество в этом случае связано федеральными законами, должно осуществляться в соответствии с ними и за счет средств регионального бюджета⁷.

Планируемые направления развития законодательства в сфере защиты прав коренных малочисленных народов

Ориентиры по модернизации законодательства о коренных малочисленных народах обосновываются прежде всего в документах стратегического планирования⁸. Первоначально достаточно комплексно они были сформулированы в Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации⁹, реализацию которой планировалось осуществить в три этапа в период с 2009 по 2025 г. В соответствии с ней предполагалось внести изменения и дополнения в законодательство в части:

обеспечения прав данных народов на создание и использование территорий традиционного природопользования, безвозмездное пользование землей, приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к водным биологическим ресурсам и охотничьим животным;

касающейся установления правил проведения этнологической экспертизы, мониторинга состояния исконной среды обитания и экологической ситуации в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности северных народов, картирования и оценки природных ресурсов на указанных территориях, создания информационной базы объектов культурного наследия северных народов.

В последующем идейно схожие с Концепцией положения были зафиксированы в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года¹⁰, которая:

называет в качестве одного из приоритетов государственной национальной политики соблюдение прав коренных малочисленных народов (п/п. «е» п. 5);

нацеливает на обеспечение устойчивого экономического, социального и культурного развития данных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов (п/п. «з» п. 19, п/п. «д» п. 21.1, п/п. «д» п. 36), на создание условий для участия коренных малочисленных народов в решении вопросов, затрагивающих их права и интересы (п/п. «з» п. 21.1);

определяет этнологическую экспертизу в качестве инструмента реализации государственной национальной политики и разрешения социальных конфликтов (п/п. «е» п. 22.1).

Подобные же установки содержат Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года¹¹. Они признают важным обеспечить в Арктической зоне сохранение и развитие традиционных отраслей хозяйствования, народных промыслов коренных малочисленных народов, доступность лиц, относящихся к этим народам, к природным ресурсам, а также совершенствование механизмов участия этих лиц и их уполномоченных представителей в принятии решений по вопросам осуществления промышленной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов (п/п. «з», «и», «к» п. 12). Дополнительно к этому Указ Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645 «О стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечении национальной безопасности на период до 2035 года»¹² нацеливает на принятие мер, обеспечивающих сохранение и популяризацию культурного наследия, развитие традиционной культуры, сохранение и развитие языков коренных малочисленных народов (п/п. «с» п. 11), разработку и реализацию программы государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности данных народов (п/п. «в» п. 12).

Программа государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, осуществляемой в Арктической зоне Российской Федерации, была утверждена распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2021 г. № 978-р¹³. Она содержит специальный раздел о совершенствовании нормативного правового регулирования традиционной хозяйственной деятельности указанных народов (V), который предусматривает, в частности:

актуализацию перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;

установление особенностей приобретения общинами коренных малочисленных народов статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя;

уточнение оснований предоставления лицам из числа коренных малочисленных народов и их объединениям права использования лесов для ведения сельскохозяйственной деятельности на землях лесного фонда на условиях безвозмездного пользования;

проведение выборочного федерального статистического наблюдения в отношении граждан, относящихся к коренным малочисленным народам, по показателям, характеризующим их социально-экономическое положение;

совершенствование механизмов создания территорий традиционного природопользования как инструментов сохранения и развития традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, в том числе путем установления особого правового режима таких территорий.

Учет лиц, относящихся к коренным малочисленным народам

Одна из новелл законодательства о коренных малочисленных народах связана с дополнением Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» статьей 7.1 «Учет лиц, относящихся к малочисленным народам»¹⁴. Обосновывая необходимость данного дополнения, Правительство РФ - инициатор законопроекта (№ 785133-7) поясняет, что такой учет названных граждан будет обеспечивать беспрепятственную реализацию предоставленных им социальных и экономических прав, позволит минимизировать злоупотребления в указанной сфере.

Названная статья определяет компетенцию уполномоченного органа (в настоящий момент - Федерального агентства по делам национальностей) по учету лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, и формированию в установленном порядке их списка¹⁵. По смыслу действующих норм в данный список по индивидуальному заявлению при наличии необходимых документов включаются все категории этих лиц – ведущие и не ведущие традиционный образ жизни, осуществляющие и не осуществляющие традиционную хозяйственную деятельность, проживающие и не проживающие в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Посредниками (с неясными полномочиями) в отношениях заявителя с Федеральным агентством могут выступать общины коренных малочисленных народов и органы публичной власти.

Монопольным обладателем сведений из списка является Федеральное агентство по делам национальностей. Оно предоставляет их по соответствующим запросам органам публичной власти и государственным внебюджетным фондам, а также установленным юридическим лицам и гражданам Российской Федерации.

Общероссийский государственный учет и сам список лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, воспринимается представителями этих народов настороженно¹⁶. Высказываются опасения, что они могут не облегчить, а усложнить им пользование правами, усилить внешний административный контроль за данными этническими сообществами, повлиять на их целостность и консолидацию¹⁷.

Характеризуя введение учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, отметим, что он, по нашему мнению:

позволит упорядочить административные процедуры при принятии персональных решений, касающихся предоставления преференций лицам из числа названных народов;

не может, как иногда утверждается, рассматриваться в качестве формы этнической идентификации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам¹⁸, поскольку, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 26), право на национальную принадлежность - неотъемлемое право каждого гражданина, которое осуществляется им свободно, т.е. в любое время, лично, без принуждения, в достаточно широком диапазоне и без связи с каким-либо учетом и списком. Из сказанного следует, что: а) включение лица в список (подобное возможно только при предоставлении им документов, свидетельствующих о его национальности) – лишь условие, избавляющее от необходимости всякий раз документально доказывать свою национальную принадлежность в ситуациях, связанных с реализацией гарантированных ему прав; б) лицу, не состоящему в «аборигенном» списке и не желающему быть в нем, но документально подтверждающему свою принадлежность к этносу из числа коренных малочисленных народов¹⁹, при прочих условиях также должно быть гарантировано использование установленных прав;

не должен трактоваться как способ составления некоего исчерпывающего списка лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, и замещать данные переписи населения России. К тому же не ясно, представители всех народов, включенных в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, будут учитываться или список учитываемых лиц ограничивается теми, кто входит в Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

сам по себе именуемый как «учет лиц, относящихся к коренным малочисленным народам» имеет уничижительную коннотацию, поскольку дает основание думать об известной неблагонадежности, неполноценности и ущербности названных лиц, которые вместо заботы о них ставятся государством на специальный учет и находятся под его контролем как получатели неких социально-экономических благ. Это ощущение ещё более усиливается в связи с тем, что права, предусмотренные «аборигенным» законодательством, могут распространяться и на лиц, не относящихся к коренным малочисленным народам, но постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности данных народов. Однако такие лица пользуются соответствующими правами, не находясь на каком-либо учете или в каком-либо списке.

Положения об учете лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, в полном объеме вступили в силу с 7 февраля 2022 г.²⁰ Практика покажет, насколько эффективно данный институт будет способствовать реализации прав указанных лиц.

Стандарт ответственности

В российском законодательстве появился новый институт – стандарт ответственности резидентов Арктической зоны во взаимоотношениях с коренными малочисленными народами. Необходимость его принятия была обозначена в Федеральном законе от 13 июля 2020 г. «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»²¹, которым предписывалось уполномоченному федеральному органу утвердить указанный стандарт как перечень принципов, рекомендованных к использованию резидентами Арктической зоны при организации взаимодействия с коренными малочисленными народами Российской Федерации в местах их традиционного проживания и осуществления традиционной хозяйственной деятельности (ч. 3 ст. 28).

Данный стандарт ответственности был утвержден приказом Минвостокразвития России от 23 ноября 2020 г. № 181²². В соответствии с ним резиденту Арктической зоны при организации взаимодействия с коренными малочисленными народами в местах их традиционного проживания и осуществления традиционной хозяйственной деятельности рекомендуется руководствоваться следующими принципами:

а) содействие устойчивому развитию названных народов, повышению качества их жизни и сохранению исконной среды обитания;

б) участие представителей коренных малочисленных народов в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы;

в) сотрудничество в улучшении социально-экономической ситуации;

г) открытость деятельности для коренных малочисленных народов и их организаций, органов публичной власти по всем экологическим и социально-экономическим вопросам, касающимся названных народов;

д) минимизация отрицательного воздействия хозяйственной деятельности с учетом социальной, экологической, природной уязвимости коренных малочисленных народов и в целом Арктической зоны.

Согласно упомянутому Закону предполагается, что уполномоченный федеральный орган будет осуществлять мониторинг соблюдения резидентами Арктической зоны стандарта ответственности и ежегодно не позднее 1 июля размещать на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» отчет о его соблюдении этими резидентами (ч. 4 ст. 28). Порядок проведения данного мониторинга, критерии оценки соответствия резидента установленному стандарту, его индикаторы и методика ранжирования резидентов планировалось утвердить приказом Минвостокразвития России. По состоянию на август 2022 г. в СПС «КонсультантПлюс» пока размещён только проект указанного документа, на сайте Министерства отсутствует отчет о соблюдении резидентами утвержденного стандарта в 2021 г.

Стандарт ответственности можно рассматривать в качестве способа подталкивания промышленных компаний к выстраиванию отношений с коренными малочисленными народами на основе современных международно-правовых требований и норм федерального законодательства²³. Однако, на наш взгляд, внедрение стандарта вряд ли обеспечит достижение поставленных целей по нескольким причинами. Во-первых, стандарт ответственности определяется как рекомендация для промышленных компаний. Приказ, утвердивший его, затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, но он не прошел государственную регистрацию и не был официально опубликован. Соответственно, по смыслу Конституции РФ (ч. 3 ст. 15) и Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»²⁴ такой акт не может применяться в качестве обязательного юридического документа.

Во-вторых, многие принципиальные позиции стандарта не отражены в федеральном законодательстве. Оно, например, вопреки стандарту не обязывает резидентов в установленном порядке проводить этнологические экспертизы, заключать соглашения с органами публичной власти, принимать решения о гарантировании социально-экономических и иных прав коренных малочисленных народов, на всех этапах добросовестно консультироваться с ними и информировать их о своей деятельности, налаживать обратные связи с этими народами и их организациями, совмещать хозяйственную деятельность с культурными ценностями и традиционным образом жизни коренных малочисленных народов и т.д. При таких условиях названные народы и их организации лишены возможности требовать от компаний, в том числе через суд, соблюдение рекомендаций стандарта, а игнорирование их со стороны компаний не влечет для них каких-либо негативных последствий.

В-третьих, стандарт ответственности не имеет универсального значения. Он применяется только в пределах Арктической зоны. На иных территориях промышленные компании могут выстраивать свои отношения с коренными малочисленными народами (с их большей частью), не принимая во внимание требования указанного стандарта ответственности. Вряд ли подобное справедливо и согласуется с конституционно-правовым принципом равноправия народов Российской Федерации.

Возмещение убытков

Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» закрепляет, что коренные малочисленные народы, их объединения и лица, относящиеся к этим народам, имеют право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами, в порядке, установленном Правительством РФ (п. 8 ч. 1, п. 3 ч. 2 ст. 8). Последнее уточнение – «в порядке, установленном Правительством Российской Федерации», а также само полномочие правительства утверждать названный порядок (п. 3 ч. 2 ст. 5) были включены в упомянутый Закон только в 2019 г.²⁵, т.е. через 20 лет после признания права коренных малочисленных народов на возмещения убытков.

Положение о порядке возмещения названных убытков было утверждено постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1488²⁶. Анализируя его, обратим внимание на некоторые моменты. Первое. Названный документ унифицирует отношения в рассматриваемой сфере. При этом он был принят без учета тех практик, которые использовались в соответствии с региональным законодательством на протяжении двух десятилетий в ряде субъектах Российской Федераций - Ненецком, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных округах, Сахалинской области и Республике Саха (Якутия)²⁷.

Второе. Согласно Положению возмещение убытков возможно на основе соглашений, заключаемых хозяйствующими субъектами с советами представителей коренных малочисленных народов, созданными на общественных началах при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Инициатором заключения соглашения может быть каждая из сторон, но на контрагентов не налагается обязанность заключать подобное соглашение. В этой конструкции не очень понятно, почему соглашение хозяйствующий субъект должен заключать с названным советом – общественным органом, неизвестно как сформированным и выполняющим консультативно-совещательные функции²⁸, а не напрямую с объединениями коренных малочисленных народов и лицами из числа данных народов - бенефициариями возмещения убытков. Указанные бенефициарии не наделяются какими-либо правами во взаимодействии с хозяйствующим субъектом и советом, которые, в свою очередь, по отношению к ним не несут каких-либо юридических обязанностей.

Совет представителей коренных малочисленных народов информирует орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, при котором он создан, о заключении соглашения. Данное соглашение размещается на официальном сайте органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Иное участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации – непосредственное или через совет при них – в процессе заключения и исполнения соглашений о возмещении убытков не прописано, хотя, например, Законом РФ от 23 февраля 1992 г. «О недрах»²⁹ предусматривается, что эти органы при взаимодействии с недропользователями обеспечивают защиту интересов малочисленных народов и разрешение споров по вопросам пользования недрами (п. 10 ст. 4).

Третье. В рассматриваемые соглашения по согласованию сторон могут включаться положения о возмещении вреда, причиненного личности и имуществу граждан, относящимся к коренным малочисленным народам, имуществу их объединений, возмещение реального ущерба и упущенной выгоды³⁰. При этом не закрепляются принципы и критерии, по которым должны определяться убытки – вред, ущерб и упущенная выгода. Видимо, предполагается, что подобный вопрос, если исходить из Положения, будет проясняться в ходе общественных обсуждений, а также результатов исследовательских и экспертных работ, проведение которых возможно, но не обязательно. Неясно, на ком лежит бремя их организации и оплаты оказываемых услуг, какова степень императивности экспертных заключений. Оставлены без внимания и способы возмещения убытков.

Четвертое. Положение вводит особый порядок возмещения убытков в сравнении с тем, который установлен Гражданским кодексом РФ (ст. 15, 1064, 1082). Подобное допустимо, но, на наш взгляд, только на основе закона. В данной ситуации полагаем, что возмещение убытков коренным малочисленным народам, их объединениям и лицам, относящимся к этим народам, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами возможно в соответствии с принципом свободы договора и за рамками рассматриваемого Положения, с использованием договоров, заключаемых между названными субъектами непосредственно на основе норм Гражданского кодекса РФ.

Заключение соглашений о возмещении убытков общинам коренных малочисленных народов и лицам из их числа не исключает заключение соглашений промышленных компаний с органами публичной власти субъектов Российской Федерации по финансированию региональных программ социально-экономического развития этих народов и их иной целевой поддержки. Такой подход согласуется с требованиями стандарта ответственности резидентов Арктической зоны.

Право на пользование землей

Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» устанавливает, что коренные малочисленные народы, их объединения и лица, относящиеся к этим народам, в целях защиты исконной среды обитания данных народов, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционной хозяйственной деятельностью и занятия традиционными промыслами в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 8). Данное положение в последующем было конкретизировано:

Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. (в ред. Федерального закона от 27.06.2018 г. № 164-ФЗ³¹), согласно которому лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и их общинам может предоставляться земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов названных народов, на срок не более чем 10 лет (п. 13 ч. 2 ст. 39.10); в тех же целях указанным лицам и общинам в порядке, установленном Правительством РФ³², может выдаваться (с опцией аннулирования) разрешение на использование земель или земельных участков без ограничения срока (п. 4 ч. 1 ст. 39.34);

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. Федерального закона от 27.06.2018 г. № 164-ФЗ), в соответствии с которым земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения: а) могут передаваться общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов данных народов, для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном Земельным кодексом РФ (ч. 5 ст. 10); б) те из участков, которые заняты оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды или на праве безвозмездного пользования на срок не менее чем пять лет (ч. 5 ст. 10); при этом не поясняется, кем и по каким основаниям определяется форма пользования указанными пастбищами.

Федеральным законом «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» для данных народов устанавливается особый правовой режим пользования землей и иными природными ресурсами в границах федеральных, региональных и местных территорий традиционного природопользования, создаваемых по инициативе общин коренных малочисленных народов и лиц, относящимся к ним³³. Изменения, вносимые в указанный Закон, затрагивали важные его характеристики. В частности, если первоначально в нем закреплялась возможность общинам и лицам из числа коренных малочисленных народов в границах названных территорий безвозмездно пользоваться земельными участками и другими обособленными природными объектами, то после 2007 г. – в соответствии с законодательством Российской Федерации³⁴; также с 2014 г. указанные общины и лица могут пользоваться землями и земельными участками на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 11)³⁵;

изначально территории традиционного природопользования определялись как «особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», что по замыслу должно было обеспечивать лучшее сохранение и защиту этих территорий, в том числе для будущих поколений названных народов. В последующем они стали именоваться как «особо охраняемые территории» (ст. 1, 5)³⁶, что создало предпосылки для расширения промышленной экспансии в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, облегчало включение указанных территорий в гражданский оборот;

мене конкретными стали положения по вопросу изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов в границах территорий традиционного природопользования для государственных или муниципальных нужд. Если первоначально в подобных случаях общинам и лицам из числа коренных малочисленных народов предоставлялись равноценные земельные участки и другие обособленные природные объекты, а также возмещались соответствующие убытки, то с 2015 г. предусматривается изъятие земельных участков и других обособленных природных объектов в порядке, установленном гражданским и земельным законодательством, а также возмещение названным общинам и лицам за изъятое имущество (ст. 12)³⁷.

Таким образом, законодательство о праве коренных малочисленных народов, их общин и лиц, относящихся к этим народам, на пользование землями (территориями) остается не полным и противоречивым. Оно развивается преимущественно с позиций сужения специальных прав названных субъектов, с ориентацией на частноправовые принципы, без должного учета стратегических интересов коренных малочисленных народов, понимания того, что они претендуют на свои исконные земли, причем в большей мере для их защиты и возможности воспроизводства своего образа жизни посредством осуществления на данных землях традиционной хозяйственной деятельности, что по смыслу Конституции РФ (ст. 69, п. «м» ч. 1 ст.72) составляет публичную ценность³⁸.

Право на традиционную охоту

Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» закрепляет право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, при осуществлении природопользования на льготы, установленные законодательством (п. 4 ч. 2 ст. 8). С учетом названного положения Федеральный закон от 24 июля 2009 г. «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»³⁹ выделил особый вид охоты – охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности (ст. 12, 19). Данная охота характеризуется тем, что она осуществляется: лицами из числа коренных малочисленных народов и их общинами; в местах традиционного проживания и традиционной деятельности этих народов; свободно (без каких-либо разрешений) и в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимых для удовлетворения личного потребления с возможностью реализации продукции охоты закупочным организациям.

Применение некоторых из указанных положений вызывало вопросы, для разрешения которых дважды привлекался Конституционный Суд РФ. Один из таких вопросов касался возможности использования квот на добычу охотничьих ресурсов членами общины. Отвечая на него, в Постановлении от 28 мая 2019 г. № 21-П по делу долгана Г.К. Щукина⁴⁰ Суд признал, что право на пользование объектами животного мира принадлежит всем членам общины коренных малочисленных народов, а не только тем, кто способен охотиться и имеет статус охотника. Соответственно, члены общины, не являющиеся охотниками или утратившие способность вести охоту, могут поручить охотникам из числа членов общины добычу объектов животного мира в пределах установленной квоты на каждого представителя из числа коренных малочисленных народов.

Другой вопрос – о праве лиц из числа коренных малочисленных народов, не проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности названных народов, осуществлять традиционную охоту. Интерпретируя положения ст. 3 Федерального закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов и ст. 19 Федерального закона об охоте, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 5 июля 2021 г. № 32-П по делу саами А.Ф. Данилова⁴¹ пришёл к следующим выводам:

право на традиционную хозяйственную деятельность, включая право на традиционную охоту, принадлежит всем группам коренных малочисленных народов и лицам, относящимся к ним, в том числе и тем, кто постоянно не проживает в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и не осуществляет эту деятельность на постоянной основе;

лица, постоянно не проживающие в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и не осуществляющие традиционную хозяйственную деятельность на постоянной основе, вправе осуществлять традиционную хозяйственную деятельность в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;

названные лица (их условно можно именовать «горожане». - В.К.) могут осуществлять традиционную хозяйственную деятельность в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов по установленным правилам, с учетом мнения соответствующих общин и при соблюдении приоритета тех, кто непосредственно проживает в указанных местах и для кого данная деятельность составляет основу традиционного образа жизни.

В том и другом случае выявленный Конституционным Судом РФ конституционно-правовой смысл проверяемых норм признавался общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике. Кроме того, Суд рекомендовал федеральному законодателю с учетом правовых позиций, получивших обоснование в названных постановлениях, уточнить законодательные основы реализации права на охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Правительство РФ, следуя рекомендации Конституционного Суда РФ, 21 декабря 2021 г. внесло в Государственную Думу ФС РФ проект федерального закона (№ 48132-8) о дополнении ст. 19 Федерального закона об охоте, но только в части расширения круга лиц из числа коренных малочисленных народов, имеющих право на традиционную охоту, за счет тех из них, которые постоянно не проживают в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, но сохраняют связь с этими местами, традициями и обычаями указанных народов. Правовое управление Государственной Думы ФС РФ в своем Заключении от 22 февраля 2022 г. на законопроект справедливо обратило внимание на необходимость отразить в нем и позицию Конституционного Суда РФ, касающуюся механизма учета мнения представителей коренных малочисленных народов, проживающих в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, в ситуации, когда право на традиционную охоту будет предоставлено и тем, кто постоянно не проживает в названных местах. Комитет Государственной Думы по развитию Дальнего Востока, поддерживая данное предложение, вполне обоснованно полагает целесообразным также предусмотреть в законопроекте случаи распространения на лиц, постоянно не проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, гарантий прав этих народов, в том числе на отношения, возникающие в связи с осуществлением традиционного рыболовства (Заключение от 18.04.2022 г.). Добавим: уместно было бы облечь в форму закона и правовую позицию Конституционного Суда РФ о праве всех членов общины коренных малочисленных народов на пользование объектами животного мира в пределах установленных квот не только непосредственно, но и через уполномоченных лиц – членов общины, способных охотиться и заниматься рыболовством.

По состоянию на август 2022 г. законопроект пока не прошел первое чтение.

Места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов

Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» устанавливает, что его действие распространяется на лиц из числа коренных малочисленных народов, постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности данных народов. Именно в границах этих мест (не обязательно во взаимосвязи с получением земель, земельных участков и территорий традиционного природопользования) осуществляются права указанных народов, лиц, относящихся к ним, и их общин, предусмотренные названным и иными федеральными законами.

Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»:

дает общие ориентиры относительно данных мест: это территории расселения предков коренных малочисленных народов, исторически сложившийся ареал, в пределах которого они осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни (п. 1, 3 ст. 1);

уполномочивает Правительство РФ утверждать перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 2 ст. 5).

В настоящее время указанный Перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р⁴². В нем по 28 субъектам Российской Федерации названы конкретные сельские поселения, муниципальные районы и городские округа как места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Важное нормативное уточнение в этом отношении было сделано в 2011 г. (с последующей детализацией) применительно к гражданину, относящемуся к коренному малочисленному народу, ведущему кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющему места, где он постоянно или преимущественно проживает: местом его проживания с соответствующей регистрацией может быть признано одно из муниципальных образований (по выбору данного гражданина), в границах которого проходят маршруты кочевий данного гражданина⁴³.

Обратим внимание на то, что места традиционного проживания коренных малочисленных народов и их традиционной хозяйственной деятельности не рассматриваются в качестве географических объектов⁴⁴ и не составляют объект недвижимости⁴⁵, их границы не фиксируются на карте и не маркируются на местности. Это привносит неопределенность в понимании, использовании и защите данных мест. В целях её устранения было бы целесообразно в акте, которым Правительство РФ утверждает перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, или в приложении к нему публиковать карту с обозначением границ указанных мест (территорий). Подобная практика существует в Финляндии при выделении территорий традиционного проживания саами⁴⁶. На определение границ территорий для традиционной хозяйственной деятельности северных народов нацеливал и Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 г. № 397 «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера»⁴⁷.

Было бы уместно не только осуществить планируемую актуализацию перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, но и в целом выработать правовой механизм определения названных мест (территорий) при непосредственном участии в этом процессе данных народов и их объединений.

Заключение

Рассмотренные новеллы законодательства затрагивают отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов. Они по-разному были восприняты ими, содержат спорные моменты, но мерилом их эффективности станет правоприменительная практика. При этом, однако, можно констатировать, что состоявшиеся изменения данного законодательства носят фрагментарный и спорадический характер, мало связаны с намерениями, получившими отражение в документах стратегического планирования. Большинство из заявленных в них жизненно важные для коренных малочисленных народов правотворческие инициативы - о необходимости регламентации этнологической экспертизы, участия в принятии решений, затрагивающих права и интересы данных народов, приоритетного доступа к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к водным биоресурсам и охотничьим животным, создания территорий традиционного природопользования с установлением на них специального правового режима для осуществления традиционной хозяйственной деятельности, оленеводства и кочевого образа жизни, сохранения и использования их культурного наследия и др. - уже долгое время остаются не реализованными. В целом же российское законодательство, к сожалению, заметно отстает от международных стандартов прав коренных народов, особенно тех, которые обозначены в Декларации ООН 2007 г. о правах коренных народов. Их правовое обеспечение в объеме названной Декларации могло бы стать приоритетной задачей для Российской Федерации на ближайшую перспективу.