Одним из условий эффективного государства в современном обществе выступает формирование отвечающего международным стандартам механизма противодействия коррупции. В России построение механизма противодействия коррупции началось с 2008 г. К настоящему времени в нем, по подсчетам авторов, насчитывается более 60 мер: универсальных (применяемых в отношении всех субъектов публичного управления, а также отдельных граждан и организаций) и специализированных.

Впервые проведенная доктринальная инкорпорация антикоррупционного законодательства в субъектах Российской Федерации составила два объемных тома¹. Она свидетельствует о неоправданном увеличении этого нормативного правового массива и невозможности его реального освоения не только гражданами, но и органами, призванными профессионально противодействовать коррупции.

Оценка эффективности созданного в Российской Федерации механизма противодействия коррупции в целом и отдельных применяемых мер, безусловно, осуществляется. В то же время, как правило, по результатам мониторинга правоприменения предлагается либо дополнить механизм противодействия коррупции новыми мерами, либо, конкретизировать детали правового регулирования и усовершенствовать практику их реализации. Крайне редко даже очевидно не оправдавшие надежды антикоррупционные меры предлагается отменить. На примере оценки одной из специализированных мер, применяемых институтами гражданского общества, – независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – антикоррупционная экспертиза) – авторы выдвигают гипотезу о ее низкой эффективности и предлагают, по сути, новый подход в совершенствовании механизма противодействия коррупции – отказаться от независимой антикоррупционной экспертизы.

В 2021 г. исполнилось 13 лет с момента внедрения в Российской Федерации института антикоррупционной экспертизы как одного из элементов механизма противодействия коррупции². Первоначально действовали подзаконные акты – Правила³ и Методика⁴ проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а затем в соответствии со специальным Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. от 11.10.2018 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»⁵ были утверждены новые версии Правил и Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов⁶.

Действительно, в отличие от других видов экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов антикоррупционная экспертиза упомянута в нескольких федеральных законах, о ней принят специальный Закон, разработаны базовые (табл. 1), интерпретационные⁷ и ведомственные⁸ акты. Антикоррупционная экспертиза с правовой точки зрения вполне органично вписана в регламентные нормы⁹ разного вида.

Цель антикоррупционной экспертизы – выявление и последующее устранение в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов положений, создающих условия для проявления коррупции – коррупциогенных факторов – ныне их 12¹⁰ (ранее было 11, но первоначально – 17¹¹), объединенных в две (первоначально – в три¹²) группы.

Антикоррупционная экспертиза проводится (см. таблицу 1) четырьмя видами субъектов: прокуратурой РФ; Минюстом России и его территориальными подразделениями; органами, организациями и их должностными лицами; институтами гражданского общества и гражданами Российской Федерации, аккредитованными в установленном порядке¹³.

Таблица 1

Правовое регулирования процедуры проведения антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации

Независимая антикоррупционная экспертиза в отличие от других разновидностей антикоррупционной экспертизы за более чем 10-летие с момента введения этого вида экспертизы нормативного материала, на наш взгляд, оказалась неудачным экспериментом, поскольку:

всего 3179 лиц (437 – юридических²¹ и 2742 – физических²²) прошли несложную процедуру аккредитации; но при этом срок аккредитации – пять лет – истек уже у 1919 экспертов (у некоторых экспертов, «продливших» аккредитацию она истекла дважды), на 1 января 2021 г. аккредитовано всего 1260 экспертов (табл. 2). Объективно свидетельствует о неудаче эксперимента фактический отказ от аккредитации абсолютного большинства тех независимых экспертов, которые прошли аккредитацию первоначально – статус сохранили всего 266 из них (чуть более 10%). В «разрезе» субъектов Российской Федерации картина еще более удручающая, например, в Нижегородской области на 1 января 2021 г. только 18 независимых экспертов (два юридических и 16 физических лиц) имеют аккредитацию – это ничтожно мало для обеспечения антикоррупционной экспертизы;

Таблица 2

Количество независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (на 1 января 2021 г.)

излишне сложная методика осуществления антикоррупционной экспертизы (каждая норма должна быть проверена на наличие каждого коррупциогенного фактора, формулировки и перечень которых далеки от совершенства) в сочетании с официальными «изъятиями» из-под независимой антикоррупционной экспертизы большинства проектов нормативных правовых актов не позволяют (в сравнении, например с технико-юридической и (или) правовой, лингвистической, экономической и иными видами экспертизы нормативного материала) реализовать потенциальные возможности влияния институтов гражданского общества на качество системы законодательства современной России;

количество и качество подготовленных независимыми экспертами заключений, их результативность (когда по итогам рассмотрения заключений независимых экспертов, обнаруженные коррупциогенные факторы устранены) – предмет бесплодной, по мнению авторов статьи (один из которых имеет статус независимого эксперта²³), дискуссии²⁴.

Интерес к теме антикоррупционной экспертизы в науке, на наш взгляд, снижается. Так, по сведениям научной электронной библиотеки eLIBRARY.RU²⁵, за 2016 - 2020 гг. по данной теме было опубликовано 952 работы, при этом динамика количества публикаций – отрицательная: от 207 в 2016 г. до 176 в 2020 г.

Из менее 1 тыс. работ по теме антикоррупционной экспертизы доля исследований, посвященных независимой антикоррупционной экспертизе, сравнительно невелика - 147 работ. Причем, большинство авторов, рассматривая независимую антикоррупционную экспертизу как не самый удачный институт, предлагают пути повышения эффективности²⁶ и способы совершенствования этой юридической технологии²⁷. Отказ от независимой антикоррупционной экспертизы, как ни странно, ни в одной работе не предлагался.

За рубежом проблематика противодействия коррупции и антикоррупционной экспертизы достаточно популярна, но очевиден тренд на междисциплинарность подобных исследований. Так, платформа рецензируемой литературы ScienceDirect²⁸ по запросу “anti-corruption expertise”²⁹ (подчеркнем, что активным словом для поиска система считает слово “corruption”) представляет 648 публикаций за 2016 - 2020 гг. Интересно, что зарубежные ученые рассматривают вопросы антикоррупционной экспертизы комплексно, через призму государственной политики, бизнеса, социальных отношений, и лишь в последнюю очередь – через призму юриспруденции³⁰. Подобная же тенденция прослеживается и в работах, размещенных на портале научного сообщества ResearchGate³¹. Заметим, что исключительно правовые исследования, связанные с противодействием коррупции в целом, с институтом антикоррупционной экспертизы, а также ее разновидностью – с независимой антикоррупционной экспертизой, свойственны представителям именно российской науки, работы которых опубликованы на указанном ресурсе: О.А. Бородиной³², А. Цирину³³, Е.В. Нащекиной³⁴, Е. Черепановой³⁵ и др.

Авторы статьи уверены, что требования к независимой антикоррупционной экспертизе значительно (но, вероятно, без злого умысла) завышены, даже в сравнении с гарантированным ст. 33 Конституции ей Российской Федерации правом граждан Российской Федерации «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Так, в отличие от требований к обращениям граждан (Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»³⁶), к независимой антикоррупционной экспертизе установлены:

правила и методика проведения независимой антикоррупционной экспертизы, ориентированные исключительно на поиск коррупциогенных факторов;

аккредитация экспертов³⁷, включая условия, порядок и требования к экспертам (п/п. 1 п. 2 Регламента), процедуре аккредитации (п. 31 Регламента) и «продления» аккредитации (п. 35, 36 Регламента);

форма свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта³⁸;

государственные реестры независимых экспертов – юридических лиц и физических лиц, размещенные в сети Интернет (из них, кстати, после истечения срока аккредитации сведения о независимых экспертах не исключаются и которые, таким образом, содержат в нарушение требований³⁹ действующего законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов неактуальные сведения о реестрах независимых экспертов);

ограничения⁴⁰ при проведении независимой антикоррупционной экспертизы (ч. 1¹ ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»);

форма заключения⁴¹ по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы;

и даже возможность не давать ответ на такое «квалифицированное», по сути, обращение гражданина, если «в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов» (ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Уверены, потенциал независимой антикоррупционной экспертизы исчерпан: количество независимых экспертов ничтожно мало для обеспечения антикоррупционной экспертизы; количество лиц, изъявляющих желание получить или «продлить» аккредитацию, неуклонно снижается; число подготовленных независимыми экспертами заключений незначительно; качество заключений по результатам независимой экспертизы вызывает вопросы; предпринимаемые меры по развитию института независимой экспертизы значимого эффекта не дает; к институту независимой экспертизы падает доктринальный интерес и т.п. Поэтому, полагаем, учитывая крайне низкую эффективность данного института, пора признать эксперимент по внедрению в Российской Федерации независимой антикоррупционной экспертизы неудачным и отказаться от него.

При этом институты гражданского общества и граждане смогут участвовать в осуществлении антикоррупционной экспертизы без обременительных условий (аккредитации в качестве независимого эксперта; а теперь и ряда ограничений к экспертам; оформления заключений по установленной форме, которые носят рекомендательный характер и предполагают ответ только в случае указания в заключении предложений по устранению выявленных коррупциогенных факторов) в иных предусмотренных действующим законодательством формах: в порядке рассмотрения обращений граждан⁴²; общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов⁴³; специализированного ресурса «Российская общественная инициатива»⁴⁴, оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов⁴⁵; мониторинга правоприменения⁴⁶; общественного контроля⁴⁷ и др.

* * *

По итогам рассмотрения вопроса об эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы на состоявшемся 27 сентября 2019 г. заседании межведомственной рабочей группы⁴⁸ предложение о признании эксперимента неудачным было в целом поддержано, и по поручению названной группы был разработан проект федерального закона «О признании утратившей силу статьи 5 Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”». Заметим, что такой вариант развития событий предусмотрен нормативно. Так, например, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»⁴⁹ предусматривает возможность принять по результатам проведения мониторинга экспериментального правового режима и оценки его эффективности и результативности такое решение, как «недопустимость придания специальному регулированию свойства общего регулирования», т.е. отказ от неудачного правового и управленческого эксперимента.

Высказанное предложение носит дискуссионный характер, но, уверены, что системная работа по созданию механизма противодействия коррупции требует отказа от не оправдавших себя инструментов, завершения неудачных экспериментов – это неотъемлемое условие повышения эффективности публичного управления в Российской Федерации.