Вопрос о юридической природе мандата депутата является одним из «классических» в теории конституционного права. Наиболее точно суть данной проблематики сформулировал Дж. Ст. Милль в монографии «Размышления о представительном правлении»: «Обязан ли член законодательства подчиняться инструкциям своих избирателей? Должен ли он быть органом их убеждений или своих собственных? Посланник ли он их на конгрессе или же настоящий агент, уполномоченный не только действовать за них, но и судить за них о том, что должно быть сделано?»¹.

В связи с этим Дж. Ст. Милль не без основания противопоставляет английский и голландский конституционализм как первоосновы концепций свободного и императивного мандата. В Англии это было обусловлено принятием Великой хартии вольностей от 1215 г., согласно которой парламент обеспечивал представительство духовенства, светской власти и других сословий². В большинстве других европейских государств вплоть до XVII в. господствовала идея императивного мандата: депутат есть «поверенный», он действует «с согласия и по поручению» доверителей, его статус характеризуется как «уполномоченного» и «управомоченного», ему даются наказы, за выполнение которых следует отчитываться, причем невыполнение наказов влечет за собой досрочный отзыв, т.е. процедуру, «обратную» публичным выборам³. Ф.В. Тарановский в свое время верно заметил, что «английский конституционализм, переложенный на континентальный французско-бельгийский трафарет, обошел всю западную Европу»⁴. Однако это не затронуло проблему сущности депутатского мандата. В данном вопросе английский конституционализм изначально поддерживал свою самобытность.

В континентальной Европе наблюдалось движение «от императивного к свободному мандату», которое в современном обществе закончилось, пожалуй, безоговорочной «победой» концепции свободного мандата, что нашло юридическое выражение почти во всех конституциях западноевропейских государств. Однако с научной точки зрения, на наш взгляд, каждая из двух вышеуказанных концепций имеет глубокую теоретическую и практическую основы. Нельзя однозначно занять позицию в поддержку свободного или императивного мандата⁵. При осмыслении сущности и конституционной природы народного представительства возможно сочетание данных концепций.

Императивный мандат базируется на идее суверенитета народа и его полноправии, а также подкрепляется тем неоспоримым фактом, что народные избранники весьма далеки от совершенства⁶. С.А. Котляревский⁷ точно охарактеризовал эту закономерность, утверждая о наличии как минимум двух отрицательных последствий возникновения правоотношения народного представительства: имеется опасность, с одной стороны, «безответственной, притязательной и игнорирующей все права демагогии», с другой – создания «новой политической олигархии мнимых избранников народа». Этим двум негативным тенденциям С.А. Котляревский противопоставлял принцип «свободного мандата» в противоположность «левой» идее «обязательного мандата». Представительство должно основываться на «доверии лицу», а юридическая связь с избирателем – «исчерпываться моментом выборов»⁸. Партии левой политической ориентации традиционно критиковали концепцию свободного мандата, поэтому неудивительно, что в СССР лидирующие позиции были завоеваны именно теорией обязательного или императивного мандата⁹.

Термин «императивный мандат» в том виде, в каком он использовался советской государственно-правовой наукой, можно считать следствием опыта Парижской коммуны 1871 г.: это был т.н. “mandat imperatif”, что можно перевести как «точную инструкцию» избирателей депутатам, за нарушение которой народный избранник в любой момент мог быть отозван¹⁰. Концепция “mandat imperatif” в той же Франции демонстративно отвергалась вплоть до ее противоположности Великой французской революцией. Юридическая наука предлагала политической практике новые аргументы в обоснование свободной или императивной природы мандата депутата. При этом институт народного представительства авторы не идеализировали, скорее напротив – критиковали.

Так, один из «отцов-основателей» американского конституционализма Дж. Мэдисон писал: «В силу интриг, подкупа и других средств, представителями народа могут оказаться лица, наклонные к расколу, приверженные местным предрассудкам или таящие зловещие умыслы, и, победив на выборах, эти лица затем предадут интересы народа»¹¹. По мнению Ж.-Ж. Руссо, «люди всегда стремятся к своему благу, но не всегда видят, в чем оно. Народ не подкупишь, но часто его обманывают»¹². Своего рода квинтэссенцией данного направления юридической мысли явились знаменитые слова Ш. Монтескьё: «известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела. А в пределе – кто бы это мог подумать! – нуждается и сама добродетель»¹³.

Следует согласиться с Дж. Мэдисоном, Ж.-Ж. Руссо и Ш. Монтескьё в том, что институт народного представительства не идеален, поскольку депутатами избираются люди, которым свойственны пороки. Однако прямая демократия не может полностью заменить народное представительство. Вне концепции народного суверенитета государство обречено на деспотию, авторитаризм, тиранию или тоталитаризм. Склонность народных избранников к злоупотреблению властью сама по себе не доказывает необходимость полного подчинения депутатов воле избирательного корпуса в промежутке между выборами.

Сравнивая публичное и частное представительство, Б.Н. Чичерин противопоставлял их друг другу. В частном праве поверенный является «орудием или средством в руках другого», он «обязан действовать исключительно в интересах доверителя, по его предписаниям, в установленных им пределах. Если он уклоняется от цели, если он поступает несогласно с волей доверителя, последний может всегда потребовать от него отчета, уничтожить полномочие и даже притянуть его к ответственности. Все это немыслимо в народном представительстве. На поверенного возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел»¹⁴. Дж. Локк утверждал о необходимости, чтобы «представители могли всегда свободно избираться и, будучи так избраны, свободно действовать»¹⁵. По мнению Б.А. Кистяковского, «ни одно правительство не может успешно управлять страной, если оно не будет пользоваться в той или другой степени сочувствием народа»¹⁶.

Это – несомненные аргументы в пользу концепции свободного мандата. Правоотношение публичного представительства не может упрощаться до конструкции частного доверия в силу ряда причин. Во-первых, в частном праве представляются только имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Интерес или выгода доверителя здесь очевидны, полномочия поверенного замыкаются в этих границах¹⁷. В публичном праве, напротив, представляются многочисленные, зачастую противоречивые политические мнения и настроения. Во-вторых, следуя известной «формуле» Марселя Прело, «депутат представляет нацию»¹⁸, его нельзя считать представителем только тех граждан, кто голосовал в его поддержку в ходе очередных выборов, тем более если голосование является тайным. Получается, что «доверитель» до выборов и после них – разные лица, в силу чего императивный мандат в конституционном государстве становится невозможным. Этому в полной мере соответствуют концепции, которые Ю. Гачек называл «парламентарно-управляемым государством»¹⁹, а Г.Ф. Шершеневич – «представительным правлением»²⁰.

По мнению А.Д. Градовского, «теория Монтескье и других представителей строгого конституционализма не выдержала теоретической и практической критики»²¹. «Строгий конституционализм» действительно невозможен, в реальном обществе неизбежно присутствуют отклонения от идеальных конструкций народного суверенитета, свободных выборов, служения народу и его интересам. Будучи переадресацией власти народа на компетенцию выборных лиц, народное представительство в течение срока полномочий депутатов неизбежно приобретает самостоятельность по отношению к народу, пользующемуся статусом суверена. Но эта самостоятельность не может быть полной и безоговорочной. Ее никогда не признает и сам народ, даже если «императивный мандат» юридически запрещен конституцией государства. В связи с этим, на наш взгляд, концепцию императивного мандата не следует «низводить» до уровня некоего рудимента советского режима, который якобы ошибочно закреплялся нормами советского права и пропагандировался советской юридической наукой. В действительности теоретическая проблема соотношения императивного и свободного мандата гораздо глубже, она требует развернутого конституционно-правового исследования²².

Мандат депутата основывается на политических правах граждан, в числе которых может быть выделено не только активное избирательное право, но и право на представительство, право на участие в управлении делами государства. И.А. Ильин верно считал, что «право участвовать в жизни государственного союза есть высокое и почетное право: оно делает человека гражданином»²³. Наличие субъективного права и появление соответствующих юридических фактов влекут за собой возникновение и прекращение соответствующих конституционных правоотношений, в которых появляется другой обязательный элемент – субъективная обязанность²⁴.

Между избирателями и депутатами возникают и прекращаются правоотношения, следовательно – народные представители несут обязанности. Правоотношения предполагают наличие взаимных прав и обязанностей, следовательно, правам граждан корреспондируют обязанности народных представителей. Отрицание обязанностей депутатов перед избирателями есть одновременно отрицание политического права граждан на участие в управлении делами государства²⁵. Положения ст. 32 Конституции РФ не могут быть истолкованы в узком смысле (наличие избирательного права без права на участие в управлении делами государства)²⁶. Это, в свою очередь, свидетельствует о наличии некоего «императивного мандата». Таким образом, концепция свободного мандата может быть истолкована как своего рода ущемление права граждан на представительство или права на участие в управлении делами государства, сведение этих прав исключительно к избирательному праву (чем участие граждан якобы исчерпываются, поскольку дальше «действует» свободный мандат).

В свою очередь, концепция императивного мандата также выглядит уязвимой в силу ряда обстоятельств. Во-первых, в условиях мажоритарного представительства нельзя допустить, чтобы выборное лицо представляло лишь интересы «его» избирателей, не учитывая интересы всей нации. Во-вторых, волю избирателей в течение срока легислатуры весьма сложно ясно и точно выразить (только выборы, основанные на всеобщем, равном, прямом избирательном праве при тайном голосовании, квалифицируются в качестве адекватного средства волеизъявления граждан как сторонниками, так и противниками концепций свободного и императивного мандата)²⁷. В-третьих, народного избранника не следует воспринимать как своего рода «марионетку», лишенную личности²⁸, достоинства²⁹, совести³⁰, мнений³¹, убеждений³² и чувства справедливости³³. Избирателям дается возможность соизмерить свои мнения и убеждения с мнениями и убеждениями кандидатов в депутаты и на другие выборные должности, но только один раз, в ходе избирательной кампании. Дальше народный избранник вправе действовать самостоятельно, опираясь на полученный в ходе выборов мандат народного доверия.

Тем не менее вышеуказанные аргументы можно подвергнуть критике. Во-первых, идея «представительства нации» неплохо «уживается» с механизмом мажоритарного представительства, но демонстрирует ряд недостатков, когда речь идет о применении пропорциональной избирательной системы. При пропорциональном представительстве в парламенте «сталкиваются» противоборствующие политические партии пропорционально тому, какую поддержку им оказали избиратели в ходе очередных выборов. Депутат должен представлять не всю нацию, но только ее часть, причем пропорционально количеству поданных голосов за список кандидатов. Во-вторых, мнение избирателей может существенным образом измениться в течение срока легислатуры. Чем более продолжительным является срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц (Президент РФ избирается сроком на шесть лет, депутаты Государственной Думы – на пять лет) – тем важнее создавать институциональные гарантии учета меняющихся предпочтений избирателей³⁴. В-третьих, личность и достоинство депутата, конечно, имеют важное значение, но не настолько, чтобы забывать об основной цели их деятельности – «служении народу», адекватном и репрезентативном выражении потребностей и интересов граждан, а не собственных политических взглядов³⁵.

При этом важно подчеркнуть, что ныне наблюдается феномен безоговорочного признания свободных мандатов в текстах ряда конституций зарубежных государств. Анализ данных правовых актов действительно впечатляет своей настойчивостью и единообразием в официальном предпочтении «свободного» представительства³⁶. Это выражается: во-первых, путем отрицания императивного (в Албании – «вынужденного») мандата, запрета каких-либо указаний депутатам, например: ст. 70 Конституции Албании: «Депутаты представляют народ и не связаны никаким вынужденным мандатом»; ст. 53 Конституции Андорры: «Члены Генерального совета не подчиняются никоим образом императивному мандату»; ст. 67 Конституции Болгарии: «Превращение мандата депутата в императивный недопустимо»; ст. 26 Конституции Чехии: «Депутаты и сенаторы не связаны никакими указаниями»; ст. 27 Конституции Французской Республики: «Любой императивный мандат является недействительным»; ст. 74 Конституции Хорватии: «Депутаты не имеют императивного мандата»; во-вторых, в общеобязательном установлении свободного мандата: ст. 50 Конституции Люксембурга: «Палата депутатов представляет страну. Депутаты голосуют независимо от своих избирателей, руководствуясь только общими интересами»; в-третьих, в установлении отдельных компонентов свободного мандата: ст. 43 Конституции Японии: «Обе палаты состоят из выборных членов, представляющих весь народ»; ст. 42 Конституции Бельгии: «Члены обеих палат представляют нацию, а не только тех, кто их избрал»; ст. 51 Конституции Греции: «Депутаты Парламента представляют нацию». Согласно ст. 67 Конституции Итальянской Республики «каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата»; ст. 62 Конституции Македонии предписывает: «Депутат представляет граждан и в Собрании Республики принимает решения по своему усмотрению. Депутат не может быть отозван».

Отдельного рассмотрения заслуживают формулировки соответствующих статей конституций Финляндии, ФРГ, Исландии, Лихтенштейна (ст. 29 Конституции Финляндии: «Каждый член Эдускунты обязан осуществлять свои полномочия в соответствии со справедливостью и истиной»; ст. 38 Конституции ФРГ: «Депутаты являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести»; ст. 48 Конституции Исландии: «Члены Альтинга связаны только своими убеждениями, а не какими-либо наказами своих избирателей»; ст. 57 Конституции Лихтенштейна: «Члены Ландтага голосуют в согласии со своими собственными убеждениями»). В этих конституциях справедливость, совесть, истина, убеждения положены в основу институционализации свободного мандата и запрета его императивной формы. Данные нормативные решения базируются на предположении, что императивный мандат лишает депутата самостоятельности в принятии решений, смешивает институты прямой и представительной демократии, подрывает саму суть конституционных правоотношений народного представительства, состоящую в делегировании народных полномочий, переадресации власти народа выборным лицам³⁷. Таким образом, вопрос об императивном или свободном мандате переместился из научной плоскости в нормативную сферу. Свободный мандат приобрел юридически обязательный статус, которому должны следовать законодатель и правоприменительные органы.

Вместе с тем имеется опыт конституционного строительства Китая, для которого характерны некоторые компоненты императивного мандата. Согласно ст. 76, 77 Конституции КНР «депутаты должны поддерживать тесную связь с избравшими их органами и народными массами, выслушивать мнения и требования народных масс и сообщать о них, отдавать все силы служению народу. Депутаты подконтрольны органам, которые их избрали. Органы, избравшие депутатов, имеют право в порядке, установленном законом, отозвать избранных ими депутатов».

Этому сложно возразить. Народный представитель, даже если он и «свободен» от воли избирательного корпуса в течение срока легислатуры, может быть обязан конституцией и законом к «поддержке тесной связи» с народом, «выслушиванию мнений и требований» избирателей, «доведению их до сведения властей», тем более – к «служению народу». Если данная конституция дифференцирует представительство «органов» и «народных масс», учреждая институт досрочного отзыва лишь как форму ответственности перед «органами» – для такого подхода к конституционно-правовому регулированию общественных отношений также имеются разумные и объективные основания³⁸.

Г. Еллинек справедливо подчеркивал, что в конституционном праве господствует социально-научное познание, которое заметно отличается от естественнонаучного³⁹. Свободный или императивный мандат – это не естественные законы, которые существовали бы в объективной реальности и подлежали установлению юридической наукой. Практика показывает, что различные поколения людей⁴⁰ отдавали предпочтение как свободной, так и императивной формам народного представительства, причем решение большинства современных конституций о желательности свободного представительства само по себе еще ничего не доказывает. Политические системы не всегда развиваются в строго прогрессивном направлении. Генезис может осуществлять движение по спирали, по кругу и даже в нисходящем направлении⁴¹. Не исключено, что через какое-то время наши потомки отдадут предпочтение установлению в конституциях правила об императивном мандате, как сейчас наши современники это сделали в отношении свободного представительства.

* * *

Однако нельзя не видеть, что «свободный» мандат – это более демократичная, более либеральная концепция, которая гораздо ближе к идеальному, теоретическому конституционализму, чем концепция императивного мандата. В связи с этим полагаем, что российскому обществу следует стремиться к осознанию, восприятию и принятию основополагающих принципов концепции свободного мандата в будущем. Это – желательный путь дальнейшего стратегического развития Российской Федерации. Постепенно складываются условия для укрепления в отечественном правосознании концепции свободного мандата. Полагаем, что в этом процессе важную роль может сыграть педагогика. Путем воздействия на профессиональное правосознание будущих юристов необходимо пропагандировать концепцию свободного мандата, разъясняя преимущества. И последовательно внедрять концепцию свободного мандата в конституционно-правовую практику, одновременно с усилением законодательных, бюджетных и контрольных полномочий народного представительства.