В рамках анализа историко-правовых аспектов функционирования исполнительно-распорядительного органа городского самоуправления Москвы в 1870 - 1892 гг. важно дать общую характеристику терминологии, использовавшейся в этот период по отношению к исследуемой сфере общественных отношений.

В XVIII - XIX вв. термин «самоуправление» в российском законодательстве отсутствовал. В нормативных правовых актах XVIII в. по отношению к отдельным территориям применялось понятие «управление»¹. В XIX столетии в условиях существенных преобразований по демократизации местной публичной власти, но при сохранении самодержавия законодателем активно использовался термин «общественное управление»².

Несомненно, в условиях российской государственности, долгое время основанной исключительно на централизованном управлении, применение термина «самоуправление» не соответствовало бы традиционному пониманию системы публичной власти в России. В целом же такой термин, как «общественное управление», который широко использовался и по отношению к городским поселениям, подразумевал систему представительных и исполнительно-распорядительных органов (городских дум и управ), наделенных определенными полномочиями по решению различных вопросов городского благоустройства и развития.

К середине XIX в. в Российской Империи возросла интенсивность процессов, связанных с изменениями социально-экономического характера. В частности, ускоряются темпы роста городских территорий. С 1825 по 1856 г. численность населения во многих губернских центрах увеличилась в 1.5–3 раза: в Курске с 16 до 40 тыс. человек, Туле – с 38 до 50 тыс.; Одессе – с 43 до 101 тыс. человек. Население Москвы в течение 30 лет выросло более чем в 1.5 раза (с 241 514 до 368 765 человек), т.е. в Москве прирост составил 127 тыс. человек, что является рекордным показателем увеличения численности жителей по сравнению с другими городскими центрами. Население Санкт-Петербурга росло менее интенсивно и увеличилось за указанный период лишь на 46 тыс. человек (если сравнивать с Москвой): с 444 324 до 490 808 человек³.

На фоне роста численности горожан активизировались и процессы торгово-промышленного развития городских территорий. Так, Москва приобрела статус главного промышленного центра еще до отмены крепостного права. Уже в 1853 г. в городе насчитывалось 443 фабрики с 46 тыс. рабочих⁴.

Данные тенденции обусловливали необходимость создания новой системы управления городским хозяйством.

Нежизнеспособность существовавшей на тот момент системы городского общественного управления, по мнению отдельных представителей государственного аппарата, предопределялась отсутствием реальных условий формирования гражданственности при убежденности многих городских голов и членов дум в том, что единственной их обязанностью является исполнение всех требований начальства⁵. Такая ситуация сохранялась в условиях роста потребности горожан в выражении своей воли при решении конкретных вопросов местного значения.

Применительно к Москве попытка реформирования соответствующего направления была предпринята еще до общероссийской городской реформы 1870 г.

20 марта 1862 г. было принято Положение «Об общественном управлении города Москвы»⁶. За образец данного Закона было взято Положение «Об общественном управлении С.-Петербурга» 1846 г. ⁷, которое, как и в Москве, с определенными изменениями было также введено в Одессе и Тифлисе⁸.

Московский Закон 1862 г. ввел сословные выборы на основе имущественного ценза (требовалось владеть недвижимым имуществом или капиталом, приносившим доход не менее 100 руб. в год), а также учредил Московскую городскую общую и распорядительную думы. Первая выступала в качестве представительного органа, а вторая – исполнительного. Московская городская управа, о которой пойдет речь ниже, являлась правопреемницей распорядительной думы. В связи с этим целесообразно дать общую характеристику правовому статусу исполнительного органа московского самоуправления, закрепленного Положением 1862 г.

Направления деятельности Московской городской распорядительной думы на законодательном уровне не конкретизировались. § 15 Закона 1862 г. закреплял лишь общие ее полномочия: 1) исполнение приговоров общей думы; 2) принятие распоряжений по различным вопросам общественного управления и городского хозяйства; 3) контроль за деятельностью организаций и лиц, ей подведомственных.

Что касается структуры Московской распорядительной думы, то она состояла из четырех отделений, каждое из которых обладало собственной компетенцией⁹.

1-е отделение осуществляло функции в сфере торгово-полицейского надзора и выдачи разрешений на открытие фабрик, заводов и иных торгово-промышленных заведений; по содействию казенному управлению «по отбыванию городским обществом казенных податей и повинностей»; назначению и увольнению должностных лиц городского общественного управления; выдаче содержания служащим городского самоуправления; установлению порядка делопроизводства в распорядительной думе и др.¹⁰

За 2-м отделением были закреплены полномочия в области строительства, обязанности по содержанию войск, отпуску пособий Министерству внутренних дел, финансированию деятельности образовательных учреждений и др. Кроме того, данное отделение специализировалось на вопросах, связанных с производством торгов и заключением контрактов по подрядам и поставкам¹¹.

В 3-м отделении были сосредоточены различные вопросы, связанные с недвижимым имуществом, в том числе с землей¹². Основные функции этого отделения были направлены на формирование доходной части городского бюджета за счет поступлений с общественных недвижимых имуществ, с различных оброчных статей, а также частных недвижимых имуществ.

4-е отделение осуществляло полномочия по обеспечению поступления в городской бюджет прочих доходов: сборы с промышленников, косвенные налоги, вспомогательные и случайные доходы. Кроме того, данное отделение выполняло функции по ревизии нотариальных и маклерских книг, выдаче копий из этих книг¹³.

Центральное место в процессе эволюции правового статуса и структуры исполнительного органа городского самоуправления Москвы во второй половине XIX в. занимает период с 1870 по 1892 г. На данном историческом отрезке вплоть до городской контрреформы 1892 г. действовало Городовое положение от 16 июня 1870 г.¹⁴, ознаменовавшее общегосударственную реформу общественного управления городов и учредившее в России систему бессословного городского самоуправления. На смену общим думам пришли городские думы, а распорядительные думы были заменены городскими управами.

Гласные городских дум избирались горожанами, отвечавшими ряду цензов, прежде всего имущественному. В свою очередь, члены городской управы избирались гласными думы. Число членов управы определялось городской думой, но не менее двух, помимо председателя (ст. 70 Городового положения).

Статья 72 Закона 1870 г. закрепила за городскими управами непосредственное заведование вопросами городского хозяйства и общественного управления на основании Положения 1870 г., а также указаний городских дум. Управа представляла собой структуру, на которую было возложено ведение всех текущих дел, касавшихся хозяйства города, его благоустройства. Она исполняла решения думы и осуществляла сбор необходимых ей сведений; составляла проекты городских смет; представляла думе отчеты о своей деятельности и состоянии подведомственных ей частей.

Пункт 11 ст. 55 Положения 1870 г. закреплял за городскими думами обязанность по правовому регулированию порядка деятельности исполнительных органов городского самоуправления, т.е. правовая регламентация работы городских управ, как и дум, должна была осуществляться не только на общегосударственном уровне, но и в рамках системы городского общественного управления.

Тем не менее в Москве специальный нормативный правовой акт об организации деятельности управы на уровне городского самоуправления отсутствовал на протяжении большей части периода действия Городового положения 1870 г. Лишь 23 октября 1887 г. на заседании Московской городской думы была принята Инструкция Московской городской управы по проекту, составленному специально созданной организационной комиссией. Инструкция вступила в силу с 1 января 1888 г.¹⁵

§ 2 и 8 Инструкции закрепляли за городской управой статус главного исполнительного органа городского самоуправления, общественная власть которому была предоставлена Законом и постановлениями городской думы. В соответствии с п. 48 все определения и распоряжения управы могли быть отменены на основании постановлений думы. Управа могла обращаться в городскую думу непосредственно с представлениями (докладами), основанными на ее определениях, состоявшихся в установленном порядке (п. 15).

Руководство деятельностью каждого из отделений возлагалось на заведовавшего им члена городской управы. При этом на управу была возложена обязанность по надзору за распоряжениями члена управы, возглавлявшего то или иное отделение. Управа также могла требовать отчета о работе каждого подразделения и подвергать его деятельность проверке (п. 36, 50).

Вопросы, подведомственные управе, рассматривались в коллегиальном порядке по предложению городского головы, устным заявлениям или докладам товарища городского головы и членов управы. Окончательные решения по соответствующим вопросам в форме определений принимались единогласно или большинством голосов участвовавших в заседании (п. 43, 52, 56, 62).

Денежные средства и другие ценности, обращавшиеся в городской управе, в соответствии с п. 258 хранились в здании думы в специально предназначенной для этого кладовой¹⁶.

Как отмечалось выше, Московская городская управа выступала правопреемницей распорядительной думы. Однако, если в период действия Закона 1862 г. в составе данного органа функционировали четыре отделения, то в ходе воплощения городской реформы 1870 г. их численность увеличилась вдвое. В 1886 г. структура Московской городской управы достигла максимальной численности ее отделений за весь период действия Положения 1870 г.: их количество выросло до восьми¹⁷. На тот момент функции между ними были распределены следующим образом.

1-е отделение ведало вопросами выборов на различные должности городского самоуправления; определения и увольнения служащих при городском общественном управлении; выдачи содержания должностным лицам городской управы, канцелярии думы и иных подведомственных городскому самоуправлению учреждений; назначения и выплаты из городского бюджета пенсий, пособий и наград служащим по городскому самоуправлению и членам их семей; заготовки канцелярских книг и бланков; расходования сумм, назначенных на непредвиденные случаи; найма, устройства, содержания и снабжения необходимыми принадлежностями помещений думы и управы; торгово-полицейского надзора и поверки прав на осуществление торговли и промыслов; определения порядка делопроизводства в управе, распределения обязанностей между ее членами, ревизии делопроизводства и кассы; рассмотрения жалоб на действия лиц, подведомственных управе; городских займов; выдачи разрешений на открытие заводов, фабрик и других торгово-промышленных заведений; взыскания городских сборов с документов на право торговли и промыслов, билетов на лавки, приказчиков, извозчиков, мелочных торговцев; взыскания акцизов с трактирных заведений и ренских погребов и др.

2-е отделение специализировалось на вопросах заведования городскими шоссе, мостовыми, тротуарами, водопроводами, всеми источниками водоснабжения; очистки и помывки городских улиц и площадей, их освещению; очистке городских крыш от снега; устройства и содержания водосточных труб, дренажа, мостов, плотин, набережных, бульваров, скверов, парков, городской канализации; съемки и нивелировки города; устройства и содержания конно-железных дорог и др.

В 3-м отделении были сосредоточены такие вопросы, как сбор и хранение документов о принадлежности городу недвижимых имуществ; заведование всеми городскими имуществами, приносящими городу доход (рынки, дома, площади, бани и т.п.); ссуды из городских и пожертвованных капиталов; управление городской типографией; сборы с различных нотариальных актов, а также с аукционной продажи; заведование клеймением мер, весов и гирь и т.п.; отпуск пособий комиссии по составлению списков присяжных заседателей, городскому по воинской повинности присутствию, по ведомству МВД, Государственному казначейству; ревизия маклерских и нотариальных книг, выдача копий из этих книг и др.

4-е отделение осуществляло полномочия, касавшиеся статистической части городского самоуправления; издания и рассылки «Известий городской думы»; реализации различных изданий городского общественного управления и др.

5-е отделение решало такие вопросы, как устройство городских зданий, надзор за их исправным состоянием и их капитальный ремонт; устройство и содержание общественных памятников, иллюминаций и иных сооружений по случаю праздничных и торжественных мероприятий; содержание чинов жандармского дивизиона, городской полиции, пожарной команды; санитарный надзор за городскими владениями, дезинфекция зданий, борьба с эпидемиями; страхование городской недвижимости; управление больничными учреждениями, родильными приютами и проч.

За 6-м отделением были закреплены функции, связанные с оценкой недвижимых имуществ с целью обложения их оценочным сбором в пользу города; рассмотрением и утверждением планов и чертежей на частные постройки, выдачей разрешений на осуществление построек; измерением городских земель и земель частных владельцев, выдачей свидетельств о разделе владений и др.

В 7-м отделении были сосредоточены полномочия, связанные с заведованием городскими училищами; уплатой пособий различным учреждениям по учебно-воспитательной части; заведованием городскими библиотеками и т.п.

8-е отделение специализировалось на таких вопросах, как ведение посемейных списков московских купцов, мещан и ремесленников для исполнения воинской повинности; выдача приписных свидетельств; формирование ополченских списков; расквартирование войск; обеспечение отопления и освещения казарм и др.¹⁸

Следует подчеркнуть, что по мере развития городского хозяйства преобразовывалась и деятельность управы. Набор функций ее структурных подразделений зачастую менялся за счет передачи тех или иных полномочий из одного отделения в другое.

Описанная структура Московской городской управы (с точки зрения распределения функций по ее отделениям) имела определенные отличия по сравнению с внутренним строением распорядительной думы, функционировавшей еще до принятия Городового положения 1870 г.

Так, еще в начале 1870-х годах в соответствии с приговором Московской городской думы от 20 апреля 1873 г. из 4-го отделения в 3-е были переданы вопросы, связанные со вспомогательными и случайными доходами, а также ревизией маклерских и нотариальных книг, выдачей копий из этих книг¹⁹.

Развитие структуры Московской городской управы получило продолжение и на более поздних этапах действия Закона 1870 г.

В частности, можно проследить, что, по состоянию на 1875 г., объем полномочий 2-го отделения управы был намного шире, чем компетенция, закреплявшаяся за ним в 1886 г. В 1875 г. в указанном отделении находились не только дела по различным вопросам благоустройства городской территории и поддержания чистоты, но и дела, касавшиеся содержания полиции, жандармов, больничных и учебных заведений. По состоянию на 1886 г., за 2-м отделением закреплялись только функции в сфере благоустройства городской территории и поддержания чистоты. Остальные предметы ведения были рассредоточены по другим вновь сформированным отделениям: вопросы содержания полиции, жандармов и больниц были переведены в 5-е отделение, а вопросы образования – в 7-е²⁰.

Вместе с тем, компетенция 2-го отделения, из ведения которого были изъяты дела по содержанию полиции, жандармов, больниц и учебных заведений, была расширена за счет предоставления ему дополнительных полномочий в других сферах благоустройства городской территории: содержание мостов, набережных, бульваров; ремонт водосточных труб; заведование водопроводом. Указанные функции были переданы во 2-е отделение из 4-го, в результате чего деятельность 1-го приобрела более однородный характер²¹, т.е. по состоянию на 1875 г. полномочия, связанные с различными вопросами благоустройства городской территории, были рассредоточены между 2-м и 4-м отделениями. Позднее, как показал анализ эволюции структуры управы на данном историческом отрезке, указанные функции были переданы 2-му отделению уже в полном объеме.

Кроме городского благоустройства полнота полномочий в рамках одного отделения управы долгое время отсутствовала также в сфере обложения акцизными сборами. Вплоть до 1878 г. все суммы сборов по акцизам поступали помимо 1-го отделения в 6-е, выдававшее по сборам квитанции, несмотря на то что все распоряжения по акцизам исходили от 1-го отделения. Взыскание недоимок также производилось 1-м отделением. При этом выдававшиеся квитанции по большинству сборов были безымянными. Такая ситуация предопределяла многочисленные ошибки. 1-е отделение, не ведая самим сбором и не имея постоянных списков лиц, уплативших сбор, часто делало ошибочные зачисления в списки должников. В связи с этим с апреля 1878 г. все суммы сборов по акцизам стали поступать в 1-е отделение. Среди закрепленных за ним полномочий в данной сфере было ведение списков плательщиков, выдача именных квитанций и расчет сумм, подлежащих взысканию²².

Очевидно, что практика излишнего дробления полномочий негативным образом сказывалась на уровне эффективности решения тех или иных вопросов городского хозяйства. При этом следует обратить внимание на то, что управой все-таки вносились определенные корректировки, направленные на оптимизацию работы ее отделений.

Таким образом, историко-правовой анализ функционирования Московской городской управы в 1870-1892 гг. показал, что на протяжении большей части данного исторического отрезка деятельность соответствующего органа не была урегулирована на уровне городского самоуправления. Исходя из этого, можно вести речь о том, что в рамках системы общественного управления Москвы долгое время отсутствовали устойчивые нормативные правовые основы, касающиеся статуса указанной структуры.

Кроме того, исследование внутреннего строения Московской городской управы позволило выявить случаи чрезмерного дробления полномочий в отдельных сферах городского хозяйства, что отрицательно сказывалось на эффективности работы соответствующих структурных подразделений.