Везде
The Formation of the Public Administration System in the Pre-Constitutional Period of the History of the PRC
Table of contents
Annotation Estimate Publication content
References Comments
Share
QR
Metrics
The Formation of the Public Administration System in the Pre-Constitutional Period of the History of the PRC
Annotation
PII
S013128120011400-1-1
DOI
10.31857/S013128120011400-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Vladimir Borodich 
Occupation: Leading researcher
Affiliation: Institute of Far Eastern Studies of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Issue 4
Pages
84-99
Abstract

The preconstitutional period of the history of the PRC's state administration accounts for the formation of the legal, military, regional, and political foundations on which the entire administrative structure currently existing in the country is based. The pre-constitutional period ended in 1954 with generally positive results. At the same time, the natural course of administrative system formation was increasingly negatively influenced by the internal political struggle, which reduced the ability of the administrative system to serve the country's development and be a factor of political stability.

 

Keywords
PRC, public administration system, institutions of public administration, internal political struggle
Received
09.09.2020
Date of publication
18.09.2020
Number of purchasers
25
Views
1448
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite   Download pdf
1 Доконституционный период истории государственного управления КНР представляет для понимания системы государственного управления/ администрирования (далее ГУ) современного Китая особый интерес — именно на него приходится формирование тех основ, на которых зиждется вся ныне существующая в стране управленческая конструкция. Рассматриваемые в статье основы далеко не ограничивают весь их перечень, но представляются наиболее фундаментальными, каждая сочетает в себе традиционное и современное, собственно китайское и заимствуемое извне. И каждая, трансформируясь, вносит свой «вклад» в трансформацию системы государственного управления.
2 Формирование системы государственного управления происходило по завершении гражданской войны, которая предопределяла доминирование военного администрирования и мозаичную форму усилий, предпринимаемых руководством компартии, их поэтапный и многополюсный характер. Перевод системы военного администрирования на гражданские рельсы осуществлялся во многом неявным действием скрытых пружин, которые и привели к формированию той модели государственного управления, которая сохраняет свои черты вплоть до настоящего времени.
3 На формирование системы государственного управления особенно заметно влияли несколько факторов: военный («винтовка рождает власть»), внутриполитический, включая внутрипартийный (какой быть философии государственного управления и политической стратегии, которую система будет администрировать), региональный (на каких началах будут строиться взаимоотношения центра и регионов, как система ГУ будет отражать специфические черты регионов), историко-культурный (как будут соотноситься традиции и заимствования извне в управлении государством), внешний (отношение к политическому и управленческому опыту зарубежья; наличие или отсутствие у управленческих кадров образования, полученного за рубежом, опыта работы за границей и т.п.). Важную роль играл характер участия того или иного кадрового работника в антияпонской и гражданской войнах (служба в частях Красной армии либо партийно-административная работа на территориях, контролируемых КПК, с одной стороны, работа в подполье, на территориях, занятых японскими войсками или в «белых районах», контролируемых гоминьдановским правительством, — с другой). Перечисленные и ряд других факторов заслуживают отдельного рассмотрения, а в нашей статье только обозначаются как необходимый фон.
4

Правовые основы формирования системы ГУ КНР
5 Накануне образования КНР ЦК КПК отменил «Полную книгу шести законов» (Люфа цюаньшу) гоминьдановских властей. Правотворчество и правоприменение, в том числе в сфере государственного управления, оказались в относительном вакууме, как и подготовка кадров управленцев различных профилей. По просьбе китайского правительства в КНР была направлена большая группа советских специалистов, часть которых привлекалась к разработке решений по реорганизации системы управления народным хозяйством и государственного планирования1. В вузах Китая юридические дисциплины стали преподаваться по советским учебникам. О ситуации с подготовкой управленческих кадров может свидетельствовать состояние дел с преподаванием в стране административного права. В середине 1950х годов в столице − Пекинском и Народном университетах − курс административного права преподавался с использованием учебников, составленных работавшими в Народном университете советскими преподавателями. Учебники были размножены на мимеографе. Учитывая трудности с переводом их на китайский, было введено преподавание русского языка студентам2.
1. Новейшая история Китая (1917–1970). С. 259.

2. Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая. М.: Книгоед, 2019. С. 5.
6 Обстановку в среде, где готовились юридически образованные кадры, характеризует оценка, данная автором труда по административному праву Китая Ло Хаоцаем. «В те годы, − писал Ло Хаоцай, − Китай политически «придерживался одной стороны» и осуществлял «полную советизацию». В области юридического образования, разумеется, необходимо было сохранять единство с Советским Союзом»3.
3. Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая. С. 5.
7 В 1949 г. новое государство конституировалось как республика советского типа с «формальным верховенством представительных органов над всеми остальными органами государства», политический режим был партократическим, что означало «фактическую принадлежность власти центральным и местным структурам правящей партии»4. Иерархия властно-административных органов выстраивалась параллельно иерархии органов КПК5. Структура органов государственной власти и управления КНР выстраивалась «сублимировано», начиная с того, что роль Учредительного собрания играл Народный политический консультативный совет Китая (НПКСК — 中国人民政治协商会议). 29го сентября 1949 г. им была принята Общая программа, ст. 12й которой был определен состав и соподчиненность новых органов государственной власти: «Органами, посредством которых народ осуществляет государственную власть, являются собрания народных представителей и правительства различных ступеней». При этом предусматривалось, что правительства разных ступеней на время перерывов в работе собраний народных представителей наделяются полномочиями органов власти6.
4. Гудошников Л.М. Эволюция политических режимов и систем управления в Китае во второй половине XX века. // Альтернативность исторического развития Китая во второй половине XX века. Материалы научной конференции 13.05.1998 г. М.: ИСАА при МГУ, 1999. С. 123.

5. Л.М. Гудошников в этом параллелизме на первое место ставил властно-административные органы — См.: Гудошников Л.М. Эволюция политических режимов… С. 124.

6. Чжунхуа жэньминь чжэнчжи сешан хуйи гунтун ганлин: (Общая программа Народного консультативного совета Китая)/1949/09/29. URL: http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI1315304517625199.shtml.
8 Еще до принятия Общей программы сессия НПКСК 27.09.1949 г. приняла Закон об организации Центрального народного правительства (ЦНП) КНР (中华人民共和国中央人民政府. (далее Закон). Статьей 2 Закона было определено, что ЦНП функционирует в составе системы Собраний народных представителей и в работе опирается на принцип демократического централизма. Статья 3 гласила, что пленарная сессия НПКСК, осуществляя, в период до проведения всеобщих выборов во Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) КНР его функцию, принимает Закон об организации Центрального народного правительства и избирает Центральный народный правительственный совет (ЦНПС) КНР чжунъян жэньминь чжэнфу вэйюаньхуй (中华人民共和国中央人民政府委员会).
9 Согласно ст. 4, ЦНПС уполномочен представлять КНР в отношениях с внешним миром, а внутри страны — осуществлять государственную власть. Законом (ст. 5) предусматривалось, что ЦНПС формирует следующие государственные структуры:
10 – Административный совет (далее АС) чжэнъуюань (政务院) − высший исполнительный орган государственного административного управления7;
7. В советской и российской исследовательской литературе встречается и другой вариант перевода — Государственный административный совет. Перевод «Административный совет» по формальным показателям более точный. — Прим. авт.
11 – Народный революционный военный совет жэньминь гэмин цзюньши вэйюаньхуй (人民革命军事委员会) − высший государственный командный орган;
12 – Верховный народный суд цзуй гао жэньминь фаюань (最高人民法院) — высший судебный орган государства;
13 – Верховную народную прокуратуру цзуй гао жэньминь цзяньчашу (最高人民检察署) — высший государственный прокурорский орган8.
8. Чжунхуа жэньминь гунхэго чжунъян жэньминь чжэнфу цзучжифа: (Закон об организации Центрального народного правительства). URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000/12/10/content_4237.htm.
14 В компетенцию АС, так же как и в компетенцию Центрального народного правительственного совета, входила и законодательная деятельность. АС в переходный период издал большую часть правовых нормативных документов. Военными вопросами он не ведал, они входили в компетенцию Народного революционного военного совета9.
9. Современное право КНР. М.: Главная редакция восточной литературы издательства «Наука», 1985. С. 11.
15 Административный совет, согласно Закону, наделялся правом подавать предложения Центральному народному правительственному совету о назначении или смещении, либо утверждении назначения и смещения председателей, заместителей председателей правительств больших административных районов (大行政区), народных правительств провинций, городов, а также кандидатур на важные административные должности.
16 Статьей 10 Закона Административный совет наделялся правом, в случае необходимости, требовать досрочного созыва, равно как и отсрочки, пленарных заседаний Центрального народного правительственного совета.
17 Полномочиями назначать и смещать руководящий состав Административного совета Закон наделял Центральный народный правительственный совет. В список учреждаемых ЦНПС должностей были включены, по убывающей: премьер-министр, его заместители, члены АС, начальник секретариата (秘书长), его заместители, председатели комитетов и их заместители, члены комитетов, министры и их заместители, президент Академии наук и его заместители, начальники управлений (署) и их заместители, а также глава Банка (行).
18 Статья 13 Раздела 3 Закона оговаривала должностной состав АС: премьер, несколько заместителей премьера, начальник Секретариата, несколько членов АС. Члены АС могли, по совместительству, быть и председателями комитетов АС, и министрами.
19 АС, как предусмотрено в ст. 14, ответственен перед ЦНПС и докладывает ЦНПС о работе. В промежутках работы ЦНПС Административный совет ответственен перед Председателем ЦНП и докладывает ему о работе.
20 Административному совету для исполнения законов и проведения политического курса были определены (ст. 15) шесть функций:
21 – издавать решения и приказы, контролировать их исполнение;
22 – отменять или корректировать решения и приказы министерств, комитетов, институтов, управлений и банков, вступающих в противоречие с законами и подзаконными актами государства;
23 – представлять на рассмотрение ЦНПС предложения и законопроекты;
24 – осуществлять взаимную связь с министерствами, комитетами, институтами, управлениями и банками, вести внутреннюю организационную и повседневную работу;
25 – возглавлять работу народных правительств в масштабах всей страны;
26 – назначать и смещать или утверждать назначение и смещение главных должностных лиц административных органов, за исключением органов, указанных в ст. 7 п. 9.2.
27 Премьер руководит ведением дел всеми структурными подразделениями АС. Заместители премьера и начальник Секретариата оказывают ему помощь в исполнении обязанностей.
28 Порядком работы Закон предусматривал, что заседания АС проводятся один раз в неделю и на них председательствует премьер. Он же, в случае необходимости, либо по требованию более 1/3 членов АС, мог проводить заседания и чаще, и реже. Заседания Административного совета допускалось открывать при наличии более чем половины его членов, при этом решения считались принятыми, если за них проголосовало больше половины присутствовавших. Статьей 17 предусматривалось, что решения и приказы АС подписывает либо премьер единолично, либо, кроме него, ставят подпись главы соответствующих комитетов, министерств, институтов, управлений, банка.
29 В состав АС в год его образования вошли 35 рабочих органов: Политико-юридический комитет (政务院政治法律委员会), Финансово-экономический комитет (中央人民政府国家计划委员会), Комитет культуры и образования (政务院文化教育委员会), Комитет народного контроля (政务院人民监察委员会), Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство общественной безопасности, Министерство финансов, Министерство торговли, Министерство тяжелой промышленности, Министерство топливной промышленности, Министерство текстильной промышленности, Министерство пищевой промышленности, Министерство легкой промышленности, Министерство железных дорог, Министерство почты и телеграфа, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства, Министерство лесонасаждений и подъема целины, Министерство водного хозяйства, Министерство труда, Министерство культуры, Министерство образования, Министерство здравоохранения, Министерство юстиции, Комитет законодательных предположений, Комитет по делам национальностей, Комитет по делам зарубежных китайцев, Академия наук, Главное информационное управление, Главное таможенное управление, Главное управление новостей, Главное управление по делам печати, Народный банк, Секретариат10.
10. Чжунго дабайкэ цюаньшу. Чжэнчжисюэ: (Большая энциклопедия Китая. Политология). Бэйцзин: Чжунго дабайкэ цюаньшу чубаньшэ, 2002. С. 595.
30 При этом за тремя первыми из перечисленных комитетов была закреплена функция руководства работой конкретных министерств и ведомств:
31 – Политико-юридический комитет руководит работой Министерства внутренних дел, Министерства общественной безопасности, Министерства юстиции, Комитета законодательных предположений и Комитет по делам национальностей;
32 – Финансово-экономический комитет руководит работой Министерства финансов, Министерства торговли, Министерства тяжелой промышленности, Министерства топливной промышленности, Министерства текстильной промышленности, Министерства пищевой промышленности, Министерства легкой промышленности, Министерства железных дорог, Министерства почты и телеграфа, Министерства транспорта, Министерства сельского хозяйства, Министерства лесного хозяйства и подъема целины, Министерства водного хозяйства, Министерства труда, Народного Банка и Главного таможенного управления;
33 – Комитет культуры и образования руководит работой Министерства культуры, Министерства образования, Министерства здравоохранения, Академии наук, Главного управления новостей, Главного управления по делам печати.
34 Руководство работой подведомственных им министерств и ведомств указанные комитеты осуществляют (ст. 19) посредством издания соответствующих решений (决议 цзюэи) и приказов (命令 минлин), исполнение которых комитетами проверяется. В рамках своих полномочий министерства, комитеты, учреждения (院 юань), управления (署 шу), банк (行 хан) также издают решения и приказы.
35 В Административном совете (ст. 20) для ведения повседневной работы, делопроизводства, распоряжения печатями и архивом учрежден Секретариат (秘书厅 мишутин). Определение штатного расписания всех названных в Законе организационных структур Административного совета — комитетов, министерств, учреждений, управлений, банка и служб (厅тин) — отнесено к компетенции ЦНПС (ст. 21). Закон предусматривал (ст. 22), что ЦНПС при необходимости может принимать решение об увеличении и уменьшении количества комитетов, министерств, учреждений, управлений, банков и служб, равно как производить их слияние11.
11. Чжунхуа жэньминь гунхэго чжунъян жэньминь чжэнфу цзучжифа. URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000/12/10/content_4237.htm.
36 2 декабря 1949 г. в дополнение к Закону об организации Центрального народного правительства КНР были приняты «Типовые положения об организации Административного совета и подведомственных ему органов» (政务院及其所属各机关组织通则) (далее — Типовые положения)12. Документ обязывал все структурные подразделения АС определить свои полномочия (职权), сформировать канцелярии. Для разграничения участков работы надлежало сформировать департаменты (司 сы) или отделы (处 чу). Уровнем ниже управлений (厅 тин), департаментов (司 сы) и отделов (处 чу) должны быть образованы отделы (处 чу) или сектора (科кэ). Документ пояснял, что структуры, работа которых предполагала относительную самостоятельность, должны были называться управлениями или отделами (局цзюй), а органы с установленным назначением называться: кабинет, бюро, отдел (室 ши)13, группа (组 цзу), институт/учреждение (所 со), комитет (会 хуй). Каждой оргструктуре от уровня управлений (厅) и ниже должны быть определены ее функции. Должностям руководителей оргструктур Документ определял соответствующие наименования: руководитель управления (厅主任), руководитель комитета (主任委员), начальник департамента (司长), начальник управления/начальник отдела (局长), начальник группы (组长), начальник (директор) института/учреждения (所长), начальник отдела/отделения (处长), начальник сектора (科长). При необходимости для каждой из руководящих должностей допускалось введение должности заместителя.
12. Чжэнуюань цзи ци сошу гэ цзигуань цзучжи тунцзэ: (Типовые положения Административного совета и подведомственных ему органов) 1949/12/2. URL: https://baike.baidu.com/item/%E6%94%BF%E5%8A%A1%E9%99%A2%E5%8F%8A%E5%85%B6%E6%89%80%E5%B1%9E%E5%90%84%E6%9C%BA%E5%85%B3%E7%BB%84%E7%BB%87%E9%80%9A%E5%88%99.

13. Например, кабинет советников (参事室), бухгалтерия либо финансовый отдел (会计室), методический кабинет (资料室).
37 Пунктом 6 Типовых положений предусматривалось введение для комитетов (委) должности заведующего секретариатом (秘书长) и его заместителя (副秘书长), а для других видов оргструктур — должности секретаря (秘书). Исходя из потребностей, в управленческих структурах учреждались следующие виды должностей: советник (参事), главный специалист (专门委员), инженер (工程师), техник (技师), инспектор (视察) и др.
38 Устанавливалось, что назначение на должности заведующих и заместителей заведующих секретариатом комитетов (委 — 秘书长,副秘书长) и равных им по уровню должностей, а также смещение с указанных должностей должно производиться, по представлению Административного совета, Центральным народным правительственным советом. На должности руководителей управлений (厅主任), департаментов (司长), управлений/отделов (局长), отделов/отделений (处长), кабинетов (室主任), равно как на должности руководителей других управленческих структур равного с перечисленными ранга, а также на должности их заместителей, назначения и смещения производит Административный совет. Должности глав структур более низкого уровня, а именно должности начальников отделов/отделений (处长), заведующих кабинетами (室) и начальников секторов (科长) и должности их заместителей, должны замещаться решением руководителей соответствующих управленческих структур, с последующим уведомлением Административного совета.
39 Пунктом 8 Типовых положений в порядок повседневной работы вводился режим совещаний (会议制度) для комитетов (委务会议), министерств (部务会议), комитетов подминистерского уровня (会务会议) и институтов/учреждений (院务会议). В подведомственных указанным управленческих структурах вводился режим рабочих совещаний (工作会议).
40 Внутренняя структура, в случае необходимости, могла (Типовое положение, п. 9) дополняться, уменьшаться, допускались и слияния органов решениями государственных совещаний (政务会议).
41 Подготовленные различными управленческими структурами организационные уставы (组织条例), после их рассмотрения и утверждения Административным советом, некоторое время должны были применяться в опытном порядке, после чего их следовало направлять на утверждение в Центральный народный правительственный совет (п. 10).
42 Типовыми положениями устанавливалось, что мера организационной сложности учреждаемых управленческих органов, численность их кадрового состава должна определяться исходя из задач, планов, финансовых и людских ресурсов14.
14. Чжэнуюань цзи ци сошу гэ цзигуань цзучжи тунцзэ. URL: https://baike.baidu.com/item/%E6%94%BF%E5%8A%A1%E9%99%A2%E5%8F%8A%E5%85%B6%E6%89%80%E5%B1%9E%E5%90%84%E6%9C%BA%E5%85%B3%E7%BB%84%E7%BB%87%E9%80%9A%E5%88%99.
43 «Закон об организации Центрального народного правительства КНР» и «Типовые положения Административного совета и подведомственных ему органов» создали правовую базу для развития системы государственного управления КНР. Что касается работы провинциальных и уездных народных правительств, то она строилась на основе «Положения об организации провинциальных народных правительств» от 06.01.1950 г. и «Положения об организации уездных народных правительств» от 06.01.1950 г. Оба правовых нормативных документа были утверждены ЦНПС и Административным советом15.
15. Современное право КНР. С. 12.
44

Институты военного и регионального администрирования как основы формирующейся системы государственного управления КНР
45 Представление о первых шагах в построении системы государственного управления КНР невозможно ограничить характеристикой закладывавшихся правовых основ, конкретно-историческая ситуация вплетает их в другие грани этого сложного процесса. Одну из таких граней представляли институты военного и регионального администрирования, послужившие готовыми формами администрирования и контроля на всей территории вновь образованного государства. Поначалу Центральное народное правительство не располагало необходимой управленческой инфраструктурой и кадрами, и то и другое требовалось создавать заново, частично сохраняя контингент чиновников, служивших ранее на территориях, подконтрольных гоминьдановскому правительству. Поэтому неудивительно, что несколько лет, предшествовавших принятию Конституции КНР, система управления государством строилась на основе института регионального управления, источниками которого были институт военного контроля полевых армий над отдельными частями территории страны и институт административного управления территориями, находившимися под контролем КПК во время гражданской войны16. Кадры органов государственной власти и административных органов составляли, в значительной степени, военнослужащие. Кроме того, частично кадровые вакансии заполняли местные активисты и чиновники прежней администрации17. Последнее из названных обстоятельств вскоре после образования КНР сыграло роль в инициировании кампании чистки госаппарата − метода, отработанного практикой администрирования на контролировавшихся КПК территориях в 1940е годы. Опыт военного администрирования оказал колоссальное влияние на командный стиль руководящей работы, который пережил свои военные корни и проявил себя в разнообразных формах в последующие годы.
16. Цзяньгочу лю дасинчжэнцюй шэли юй чэсяо чжи нэйцин: (Подоплека создания и упразднения шести больших административных регионов в первые годы после образования (КНР)). URL: http://news.cri.cn/gb/27824/2009/12/28/541s2716998.htm.

17. История Китая с древнейших времен до начала XXI века: В 10 т. /гл. ред. акад. РАН С.Л. Тихвинский; Инт Дальнего Востока РАН. М.: Наука, 2013. Т. VIII: Китайская Народная Республика (1949–1976) /отв. ред. Ю.М. Галенович. 2017. С. 27.
46 К началу 1949 г. территория Китая к северу от Янцзы была отвоевана войсками КПК у гоминьдановского правительства, и участвовавшие в боях полевые армии были переименованы: Северо-Западная полевая армия (ПА) — в 1ю ПА, командующим и политкомиссаром которой оставался Пэн Дэхуай; Полевая армия Центральной равнины переименована во 2ю ПА, командующим которой оставался Лю Бочэн, а политкомиссаром Дэн Сяопин; Восточно-Китайская ПА была переименована в 3ю ПА, командующим и политкомиссаром которой оставался Чэнь И; Северо-Восточная ПА была переименована в 4ю ПА с прежним командующим Линь Бяо и политкомиссаром Ло Жунхуанем; войска, оперировавшие в Северном Китае, были переименованы в Северокитайскую ПА, игравшую роль стратегических маневренных войск, подчиненных непосредственно Военному совету ЦК КПК. Впоследствии ее командующим и политкомиссаром был назначен Сюй Сянцянь18.
18. Цзяньго чу лю да синчжэнцюй шэли юй чэсяочжи нэйцин: (Подоплека создания и упразднения.). URL: http://news.cri.cn/gb/27824/2009/12/28/541s2716998.htm.
47 На рубеже 1940х — 1950х годов, когда 2я гражданская война закончилась, четыре полевые армии с закрепленными за ними территориями дислокации были преобразованы в военные округа (ВО): на базе 1й ПА был образован Северо-Западный Военный округ, командующий 1й ПА Пэн Дэхуай занял пост командующего ВО, на пост политкомиссара, который в 1й ПА по совместительству занимал Пэн Дэхуай, был назначен Си Чжунсюнь; 2я ПА была преобразована в Юго-Западный ВО, его руководящий тандем сохранился − командующий полевой армией Лю Бочэн стал командующим этим округом, пост политкомиссара занял Дэн Сяопин; территория, на которой дислоцировались формирования 3й ПА, отошла к Восточному ВО, командующим которого остался экс-командующий 3й ПА Чэнь И. Пост политкомиссара за ним сохранен не был, политкомиссаром стал Жао Шуши, возглавлявший Отдел Восточного Китая ЦК КПК; 4я ПА, части и соединения которой в ходе Гражданской войны были перебазированы с Северо-Востока в Северный Китай, была преобразована в Центрально-Южный ВО, на посты командующего и политкомиссара которого были назначены бывший командарм 4й ПА Линь Бяо и бывший политкомиссар 4й ПА Ло Жунхуань.
48 Кроме номерных полевых армий, две группы частей и соединений, дислоцированных на Северо-Востоке и Севере страны, стали основой еще 2х военных округов: Северо-Восточный военный округ с воинскими формированиями, оставшимися там после вывода войск 4й ПА, возглавил Гао Ган, совместивший должности командующего и политкомиссара ВО. Воинские части и соединения, размещенные в провинциях Северного Китая, были сведены в Северный ВО, командующим которым был назначен Не Жунчжэнь, а политкомиссаром Бо Ибо19.
19. Цзяньго чу лю да синчжэнцюй шэли юй чэсяочжи нэйцин: (Подоплека создания и упразднения.). URL: http://news.cri.cn/gb/27824/2009/12/28/541s2716998.htm.
49 Именно 6 названных военных округов стали основой для образования 6 больших административных районов (БАР): Северо-Восточного (华北大行政区), председателем Народного правительственного совета БАР (东北人民政府委员会)на его первом заседании был избран Гао Ган20; Северного (华北大行政区), председателем Народного правительства Северного Китая (华北人民政府) стал Дун Биу21; Восточного (华东大行政区), председателем его Военно-административного комитета (ВАК) (军政委员会)стал Жао Шуши; Центрально-Южного (中南大行政区), председателем ВАК стал Линь Бяо; Северо-Западного (西北大行政区), председателем его ВАК стал Пэн Дэхуай; Юго-Западного (西南大行政区), председатель ВАК Лю Бочэн22. Все указанные первые руководители административных органов совмещали свои должности с должностями партийными и(или) военными, двое из 6 глав были избраны, четверо назначены.
20. Чжао Баоцюань. Синь Чжунго лю да синчжэнцюй шэли юй чэсяо шимо: (Создание и упразднение шести больших административных районов Нового Китая). URL: http://www.laorenbao.net/html/2010–02/25/content_2264353.htm; 1949 нянь 12 юэ 16 жи Чжунъян жэньминь чжэнуюань ди шиицы чжэну хуйи тунго «Дасин чжэнцюй жэньминь чжэнфу вэйюаньхуй цзучжи тунцзэ»: (16 декабря 1949 г. на 11м пленарном совещании Центрального народного административного совета был принят Организационный устав Народного правительственного совета большого административного района). URL: http://www.scio.gov.cn/zhzc/6/2/Document/1066806/1066806.htm.

21. Дун Биу. // URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%91%A3%E5%BF%85%E6%AD%A6.

22. 1949 нянь 12 юэ 16 жи Чжунъян жэньминь чжэнфу чжэнуюань ди шиицы чжэну хуйи тунго «Дасин чжэнцюй жэньминь чжэнфу вэйюаньхуй цзучжи тунцзэ: (16 декабря 1949 г. на 11м пленарном заседании.). // URL: http://www.scio.gov.cn/zhzc/6/2/Document/1066806/1066806.htm.
50 Учреждения Народного правительства Северного Китая и, следовательно, учреждения большого административного района Северного Китая, стали структурной основой для создания центрального государственного аппарата КНР и влились в него23. После того как НОАК в 1947 г. заняла г. Шицзячжуан, два Пограничных района — районы Шаньси — Чахар — Хэбэй и Шаньси — Хэбэй — Шаньдун — Хэнань были слиты воедино, и в июне 1948 г. их административные органы (Правительство Пограничного района Шаньси — Хэбэй — Шаньдун — Хэнань и Административный совет пограничного района Шаньси — Чахар — Хэбэй) образовали Объединенный административный совет Северного Китая (华北联合行政委员会). В августе 1948 сессия Временного собрания народных представителей Северного Китая (华北临时人民代表大会) в Шицзячжуане учредило Народный правительственный совет (НПС) Северного Китая (华北人民政府委员会). 20 сентября 1948 г. на первом пленарном заседании НПС Северного Китая были произведены назначения на правительственные должности, а 26 сентября — официально создано Народное правительство Северного Китая. Объявлением об этом 27 сентября 1948 г. упразднялись Правительство Пограничного района Шаньси — Хэбэй — Шаньдун — Хэнань и Административный совет пограничного района Шаньси — Чахар — Хэбэй24. Народное правительство Северного Китая было к тому времени уже в основном укомплектовано кадрами, получившими некоторый управленческий опыт на территории Маньчжурской революционной базы25. 28 апреля 1949 г. Народное правительство Северного Китая перебазировалось в Пекин из его пригорода. В начале октября состоялась передача Административному совету некоторого имущества министерств гоминьдановской Китайской Республики26. 27 октября 1949 г. Народное правительство Северного Китая приказом Председателя Центрального народного правительства Мао Цзэдуна было упразднено и 31 октября состоялась церемония передачи его полномочий Административному совету Центрального народного правительства27. В остальных пяти больших административных районах были созданы собственные структуры регионального управления28.
23. Цзяньго чу лю да синчжэнцюй шэли юй чэсяочжи нэйцин: (Подоплека создания и упразднения.). URL: http://news.cri.cn/gb/27824/2009/12/28/541s2716998.htm.

24. Хуабэй жэньминь чжэнфу: (Народное правительство Северного Китая). URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%8D%8E%E5%8C%97%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%BA%9C.

25. Современное право КНР. С. 11. Маньчжурская революционная база была создана в 1945 г. после разгрома японской Квантунской армии Советской Армией и освобождения ею Северо-Востока. — Прим. авт.

26. Современное право КНР. С. 11.

27. Хуабэй жэньминь чжэнфу. URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%8D%8E%E5%8C%97%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%BA%9C.

28. Цзяньго чу лю да синчжэнцюй шэли юй чэсяочжи нэйцин: (Подоплека создания и упразднения.). URL: http://news.cri.cn/gb/27824/2009/12/28/541s2716998.htm.
51 5 сентября 1950 г. решением Центрального народного правительственного совета КНР в составе Центрального народного правительства было образовано Министерство по делам Северного Китая (中央人民政府华北事务部)29, что обозначило направление трансформации института больших административных районов — дальнейшее размывание их относительно автономного статуса. В апреле 1952 г. указанное министерство было преобразовано в Административный комитет Северного Китая, включенный в состав Административного совета как одна из его структур. А в ноябре 1952 г. ЦНПС на своем 19-м заседании принял «Решение относительно изменения структуры и задач народных правительств (военно-административных комитетов) больших административных районов». Согласно этому Решению народные правительства и военно-административные комитеты также преобразовывались в административные комитеты соответствующих больших административных районов30, осуществляющие, по поручению Центрального народного правительства, руководство и контроль над местными правительствами и ВАК. Министерства местных правительств и военно-административные комитеты были преобразованы в управления и отделы, часть отделов стала напрямую подчиняться центральным министерствам. Тем самым Центральное народное правительство упраздняло административные комитеты больших административных районов как самостоятельную ступень в системе государственного управления31.
29. Чжунъян жэньминь чжэнфу Хуабэй шиубу: (Министерство по делам Северного Китая Центрального народного правительства). URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E4%B8%AD%E5%A4%AE%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%8D%8E%E5%8C%97%E4%BA%8B%E5%8A%A1%E9%83%A8.

30. Дасинчжэнцюй: (Большие административные регионы). URL: https://baike.baidu.com/item/%E5%85%AD%E5%A4%A7%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%8C%BA.

31. Синчжэн вэйюаньхуй: (Административные комитеты). URL: https://baike.baidu.com/item/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%A7%94%E5%91%98%E4%BC%9A.
52

Политические основы формирования системы ГУ КНР
53 Процесс строительства системы государственного управления все отчетливее проходил в противоборстве сторонников двух подходов в руководстве КПК — волюнтаристского и прагматического. Первый, которым руководствовался Председатель ЦНП Мао Цзэдун и близкие ему руководители, ставил политическую волю выше всяких других мотивов при принятии политических решений, при этом воля выражалась в стремление развивать страну посредством ведения классовой борьбы с эксплуататорами внутри китайского общества. Сторонники прагматического подхода, главным представителем которых можно считать заместителя Председателя ЦНП Лю Шаоци, выступали за постепенные преобразования, при которых изживание классовых различий проходило бы менее болезненно и не выключало бы одномоментно частнокапиталистический сектор из экономического процесса32.
32. О позиции Лю Шаоци по вопросу политики в отношении частного капитала можно судить по словам, прозвучавшим в его речи на собрании кадровых работников, созванном Всекитайским комитетом Народного консультативного совета Китая по случаю Международного дня трудящихся Первого мая 1950 г.: «Сейчас частное предпринимательство может в довольно широких пределах развертывать свою деятельность, Народное правительство не запрещает частным лицам заниматься всеми теми делами, которые идут на пользу, а не во вред национальной экономике и благосостоянию народа». Лю Шаоци. Избранные произведения. Т. II. Пекин: Издательство литературы на иностранных языках, 1991. С. 26.
54 Сторонников двух политических подходов отличало также отношение к коллегиальному стилю работы руководящих органов при реализации миссии КПК как правящей партии. После VII съезда КПК (23 апреля — 11 июня 1945 г.), включившего в Устав положение о том, что КПК в своей работе руководствуется идеями Мао Цзэдуна, принцип коллегиальности, сторонником которого был Лю Шаоци, оказался в подчиненном положении по отношению к политической воле лидера. Коллегиальность не отвергалась, но постепенно вытеснялась в процессе принятия решений и повседневной политической практики формирующимся культом личности Мао Цзэдуна.
55 В среде руководителей партийно-государственного аппарата, во многом благодаря позиции Мао Цзэдуна, усиливались разногласия в отношении Советского Союза, его опыта и его помощи. В первые несколько лет преобладала позитивная оценка роли СССР в строительстве Нового Китая, но по мере усиления внутриполитической борьбы позитивная оценка сменялась подозрительным отношением и к СССР, и к лояльным ему политикам и управленцам, в особенности к тем, кто учился или стажировался в СССР (Гао Ган, Жао Шуши, Лю Шаоци и др.).
56 В 1952 г. Политбюро ЦК КПК приняло генеральную линию развития Китая33, которая предусматривала «за довольно длительный промежуток времени постепенно осуществить социалистическую индустриализацию страны и постепенно провести социалистические преобразования в сельском хозяйстве, кустарной промышленности, в торговых и промышленных предприятиях, находящихся в руках частного капитала»34. Генеральная линия по сути стала проявлением коллективного разума высшего руководства, политической основой для формирования соответствующей ее целям и содержанию системы ГУ. Но на деле она играла лишь роль временного компромисса между сторонниками постепенного строительства социализма и теми, кто выступал за ускоренные социалистические преобразования. Формирование организационных управленческих структур и рекрутирование управленческих кадров стало фронтом внутриполитического противоборства. В этом противоборстве сторонники Мао Цзэдуна коллегиально вызревавшим в сфере государственного управления решениям давали асимметричные ответы в духе «классовой борьбы», организуя показательные «персональные дела» и кампании чисток, объектами которых становились кадровые работники партийно-государственного аппарата всех ступеней. Фактически политические кампании служили препятствием проведению генеральной линии.
33. Гуаньюй цзяньго илай дандэ жогань лиши вэньтидэ цзюэи: (Решение по некоторым вопросам истории партии после образования КНР). URL: http://news.sina.com.cn/c/nd/2016–05–16/doc-ifxsenvn7202369.shtml.

34. Ганшин Г.А. Очерк экономики современного Китая. М.: Мысль, 1982. С. 52.
57

Административная система реформируется в режиме поиска
58 Структура Административного совета по мере накопления опыта администрирования, в ответ на решение текущих и перспективных задач, а также возникающих проблем, постоянно менялась. Уже в 1950 г. АС пополнился Министерством кадров (人事部), одновременно было упразднено Министерство пищевой промышленности35. Пищевая промышленность была представлена в значительной мере частными мелкими предприятиями, что делало трудновыполнимым директивное управление отраслью и, следовательно, неактуальным наличие соответствующего министерства. К 1952 г. интересы восстановления хозяйства и политика индустриализации вызвали масштабные структурные изменения: из Министерства тяжелой промышленности было выделены 4 новых министерства — 1е министерство машиностроения, 2е министерство машиностроения (производство вооружений), Министерство строительства, Министерство геологии; Министерство торговли преобразовано в два новых министерства — Министерство торговли и Министерство внешней торговли; из Министерства финансов выделено Министерство продовольствия; из Министерства образования выделено Министерство высшего образования, Комитет по физической культуре и спорту и Комитет по ликвидации неграмотности. Были упразднены: Главное управление информации (中央人民城府情报总署), работа которого, как показала практика, могла быть совмещена с работой Агентства информации (情报司) Министерства иностранных дел КНР36; Главное управление новостей (新闻总署), которое было ранее создано путем объединения комитета по изданию учебной литературы Правительства Северного Китая, издательского комитета Отдела пропаганды ЦК КПК и редакционного отдела магазина Синьхуа. Работа, выполнявшаяся Главным управлением, была поручена другим структурам37.
35. Чжунго дабайкэ цюаньшу. Чжэнчжисюэ: (Большая энциклопедия Китая. Политология). С. 595.

36. Чжунъян жэньминь чжэнфу цинбаоцзуншу: (Главное управление информации Центрального народного правительства). URL: >>>>

37. Синьвэнь чубань цзуншу люшинянь цзигоу бяньцяньцзи: (Структурные изменения в Главном управлении по делам печати и издательств). URL: http://news.sohu.com/20090911/n266644114.shtml.
59 В связи с решением руководства КПК развивать плановую социалистическую экономику, в финансово-экономическом комитете АС было создано Бюро планирования (综合计划处) — первый в КНР плановый орган общегосударственного значения. В финансово-экономических и культурно-просветительских органах Центрального народного правительства и в подчиненных им организациях были созданы плановые отделы (бюро), отделения и секции планирования. В больших административных районах, а также в финансово-экономических комитетах народных правительств провинций (городов), автономных районов также были созданы бюро и отделы планирования. Все создаваемые плановые структуры положили начало системе плановых органов КНР, посредством которых формировалась и реализовывалась модель плановой экономики. Для формирования такой модели, ее введения в действие и развития в конце 1952 г. был создан Государственный плановый комитет (Госплан) Центрального народного правительства (中央人民政府国家计划委员会). На него были возложены функции по разработке и организации выполнения общегосударственных экономических планов38. Госплан, председателем которого, решением Центрального правительственного совета, был назначен заместитель председателя Центрального народного правительства, занимавший, по совместительству, также должность председателя Административного совета самого развитого в промышленном отношении Северо-Восточного Китая, Гао Ган, имел статус самостоятельного государственного органа, не находящегося в подчинении Административному совету. В этом органе были собраны руководители, составлявшие ядро управленцев, отвечающих за восстановление и развитие социально-экономической сферы. Среди них Дэн Цзыхуй как заместитель председателя, члены Госплана Чэнь Юнь и Дэн Сяопин, которым предстояло сыграть важную роль в формировании с конца 1970х годов курса реформ и открытой для внешнего мира политики, Пэн Дэхуай, Линь Бяо, Жао Шуши, Бо Ибо, Пэн Чжэнь, Ли Фучунь, Си Чжунсюнь и еще 6 членов39.
38. Проблемы планового управления в Китае: В 2 т. Т. 1: Пер. с кит. М.: Прогресс, 1989. С. 82.

39. Чжунхуа жэньминь гунхэго гоцзя цзихуа вэйюаньхуй: (Государственный плановый комитет КНР). URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E4%B8%AD%E5%8D%8E%E4%BA%BA%E6%B0%91%E5%85%B1%E5%92%8C%E5%9B%BD%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E8%AE%A1%E5%88%92%E5%A7%94%E5%91%98%E4%BC%9A.
60 Одновременно были упорядочены плановые органы (отделы, бюро, секции) финансово-экономических и культурно-просветительских учреждений АС. В 1954 г. в народных правительствах различного уровня (провинции, города центрального подчинения, автономные районы; города, округа и уезды провинциального подчинения) также начали поэтапно создаваться плановые комитеты, которые подчинялись одновременно вышестоящим плановым органам и Госплану. По вертикали сформировалась достаточно целостная плановая структура40.
40. Проблемы планового управления в Китае. Т. 1. С. 83.
61 В первой половине 1954 г., к моменту преобразования Административного совета в Государственный совет, в его составе насчитывалось 42 структурные единицы: 4 комитета, 34 министерства, учреждения (院) или компании (会), 3 структурные единицы уровня управления — банка — бюро (局), 1 канцелярия (厅)41.
41. Вэй Но, У Аймин. Дандай Чжунго чжэнфу юй синчжэн (Ди сан бань): (Современное китайское правительство и администрирование). 3е изд. — Бэйцзин: Чжунго жэньминь дасюэ чубаньшэ, 2012. С. 41.
62 Доконституционный период формирования системы ГУ КНР завершился в 1954 г. в целом позитивными результатами. Вместе с тем на естественный ход административного системообразования все сильнее оказывала негативное влияние внутриполитическая борьба, что снижало возможности административной системы служить развитию страны и быть фактором политической стабильности.

References

1. 1949 nyan' 12 yue 16 zhi Chzhun"yan zhen'min' chzhenfu chzhenuyuan' di shiitsy chzhenu khuyi tungo «Dasin chzhentsyuy zhen'min' chzhenfu veyyuan'khuy tszuchzhi tuntsze»: (16 dekabrya 1949 g. na 11 m plenarnom soveshchanii Tsentral'nogo narodnogo administrativnogo sove-ta byl prinyat Organizatsionnyy ustav Narodnogo pravitel'stvennogo soveta bol'shogo administrativnogo rayona). URL: http://www.scio.gov.cn/zhzc/6/2/Document/1066806/1066806.htm.

2. Vey No, U Aymin. Danday Chzhungo chzhenfu yuy sinchzhen (Di san ban'): (Sovre-mennoye kitayskoye pravitel'stvo i administrirovaniye). 3 ye izd. — Beytszin: Chzhungo zhen'min' dasyue chuban'she, 2012.

3. Ganshin G.A. Ocherk ekonomiki sovremennogo Kitaya. M.: Mysl', 1982.

4. Guan'yuy tszyan'go ilay dande zhogan' lishi ven'tide tszyuei: (Resheniye po nekoto-rym voprosam istorii partii posle obrazovaniya KNR). URL: http://news.sina.com.cn/c/nd/2016–05–16/doc-ifxsenvn7202369.shtml.

5. Gudoshnikov L.M. Evolyutsiya politicheskikh rezhimov i sistem upravleniya v Ki-taye vo vtoroy polovine XX veka. // Al'ternativnost' istoricheskogo razvitiya Kitaya vo vtoroy polovine XX veka. Materialy nauchnoy konferentsii 13.05.1998 g. M.: ISAA pri MGU, 1999.

6. Dasinchzhentsyuy: (Bol'shiye administrativnyye regiony). URL: https://baike.baidu.com/item/%E5%85%AD%E5%A4%A7%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%8C%BA.

7. Dun Biu. // URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%91%A3%E5%BF%85%E6%AD%A6.

8. Istoriya Kitaya s drevneyshikh vremen do nachala XXI veka: V 10 t. /gl. red. akad. RAN S.L. Tikhvinskiy; In-t Dal'nego Vostoka RAN. M.: Nauka, 2013.

9. Kitayskaya Narodnaya Respublika (1949–1976) /otv. red. YU.M. Galenovich. T. VIII. M.: Nauka. 2017.

10. Lo Khaotsay. Ocherki sovremennogo administrativnogo prava Kitaya. M.: Knigoyed, 2019.

11. Noveyshaya istoriya Kitaya (1917–1970). M.: Mysl': 1972.

12. Lyu Shaotsi. Izbrannyye proizvedeniya. T. II. Pekin: Izdatel'stvo literatury na inostrannykh yazykakh, 1991.

13. Problemy planovogo upravleniya v Kitaye: V 2 t. T. 1: Per. s kit. M.: Progress, 1989.

14. Sinchzhen veyyuan'khuy: (Administrativnyye komitety). URL: https://baike.baidu.com/item/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%A7%94%E5%91%98%E4%BC%9A.

15. Sin'ven' chuban' tszunshu lyushinyan' tszigou byan'tsyan'tszi: (Strukturnyye izmene-niya v Glavnom upravlenii po delam pechati i izdatel'stv). URL: http://news.sohu.com/20090911/n266644114.shtml.

16. Sovremennoye pravo KNR. M.: Glavnaya redaktsiya vostochnoy literatury izdatel'-stva «Nauka», 1985.

17. Khuabey zhen'min' chzhenfu: (Narodnoye pravitel'stvo Severnogo Kitaya). URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%8D%8E%E5%8C%97%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%BA%9C.

18. TSzyan'gochu lyu dasinchzhentsyuy sheli yuy chesyao chzhi neytsin: (Podopleka sozdaniya i uprazdneniya shesti bol'shikh administrativnykh regionov v pervyye gody posle obrazo-vaniya (KNR)). URL: http://news.cri.cn/gb/27824/2009/12/28/541s2716998.htm.

19. Chzhao Baotsyuan'. Sin' Chzhungo lyu da sinchzhentsyuy sheli yuy chesyao shimo: (Sozdaniye i uprazdneniye shesti bol'shikh administrativnykh rayonov Novogo Kitaya). URL: http://www.laorenbao.net/html/2010–02/25/content_2264353.htm.

20. Chzhungo dabayke tsyuan'shu. Chzhenchzhisyue: (Bol'shaya entsiklopediya Kitaya. Poli-tologiya). Beytszin: Chzhungo dabayke tsyuan'shu chuban'she, 2002. S. 595.

21. Chzhunkhua zhen'min' gunkhego gotszya tszikhua veyyuan'khuy: (Gosudarstvennyy plano-vyy komitet KNR). URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E4%B8%AD%E5%8D%8E%E4%BA%BA%E6%B0%91%E5%85%B1%E5%92%8C%E5%9B%BD%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E8%AE%A1%E5%88%92%E5%A7%94%E5%91%98%E4%BC%9A.

22. Chzhunkhua zhen'min' gunkhego chzhun"yan zhen'min' chzhenfu tszuchzhifa: (Zakon ob or-ganizatsii Tsentral'nogo narodnogo pravitel'stva). URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000/12/10/content_4237.htm.

23. Chzhunkhua zhen'min' chzhenchzhi seshan khuyi guntun ganlin: (Obshchaya programma Na-rodnogo konsul'tativnogo soveta Kitaya) 1949/09/29. URL: http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI1315304517625199.shtml.

24. Chzhun"yan zhen'min' chzhenfu Khuabey shiubu: (Ministerstvo po delam Severnogo Kitaya Tsentral'nogo narodnogo pravitel'stva). URL: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E4%B8%AD%E5%A4%AE%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%8D%8E%E5%8C%97%E4%BA%8B%E5%8A%A1%E9%83%A8.

25. Chzhun"yan zhen'min' chzhenfu tsinbaotszunshu: (Glavnoye upravleniye informatsii Tsentral'nogo narodnogo pravitel'stva). URL: https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%AD%E5%A4%AE%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%BA%9C%E6%83%85%E6%8A%A5%E6%80%BB%E7%BD%B2.

26. Chzhenuyuan' tszi tsi soshu ge tsziguan' tszuchzhi tuntsze. (Tipovyye polozheniya Ad-ministrativnogo soveta i podvedomstvennykh yemu organov) 1949/12/2. URL: https://baike.baidu.com/item/%E6%94%BF%E5%8A%A1%E9%99%A2%E5%8F%8A%E5%85%B6%E6%89%80%E5%B1%9E%E5%90%84%E6%9C%BA%E5%85%B3%E7%BB%84%E7%BB%87%E9%80%9A%E5%88%99.

Comments

No posts found

Write a review
Translate