Каждому этапу человеческого развития присущи свои особенности, которые влияют на отдельные государства, а соответственно, и их правовые системы, призванные реагировать на вызовы и угрозы, а еще лучше – упреждать их появление правовыми средствами. Именно Концепция правовой политики государства, принимаемая в виде нормативного правового акта, представляет собой документ программного характера, содержащий системное представление о настоящем состоянии национальной правовой системы, которое определяется как отправная точка, и содержащий стратегическое видение ее будущего. Правовая политика, как отмечает Ю.Н. Старилов, «всегда рассматривается в качестве важнейшего элемента государственной политики. Следовательно, в зависимости от новых жизненных обстоятельств, новых поворотов в установлении национальных приоритетов, социально назревших планирований, универсальной модернизации общества и государства выстраиваются и более актуальные планы совершенствования многообразных областей правопорядка как в частном, так и в публичном праве»¹.

Понимание правовой политики как вида деятельности чаще всего связывается с взаимодействием государственных органов и граждан «по формированию и развитию эффективного механизма правового регулирования, цивилизованному использованию права в достижении следующих целей: безопасность личности, общества, государства; сохранение государства и национальной самоидентичности; обеспечение прав и свобод человека и гражданина; эффективное государственное правление; укрепление дисциплины, законности и правопорядка; достижение высокого уровня правосознания и правовой культуры и др.»².

В основе формулирования базовых положений Концепции правовой политики должны лежать глубокие теоретические изыскания и объективно обусловленные потребности развития общества³. В качестве базовой современной правовой доктрины Концепции правовой политики Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента РБ от 28 июня 2023 г. № 196 выступила уже укоренившаяся в праве теория конституционной или национальной правовой идентичности, представленная также в схожих по своей сути вариантах как теория конституционного суверенитета или национального правопорядка (Г.А. Василевич, Т.А. Васильева, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, Н.В. Исаева, Н.А. Карпович, Е.А. Лукьянова, П.П. Миклашевич, В.И. Павлов, С.П. Чигринов и др.⁴).

Однако каждый документ концептуального свойства рождается не сам по себе, а в определенных условиях, которые влияют на его создание и которые следует учитывать в комплексе в процессе правотворчества, на что указывают теоретики права. В связи с чем в данной публикации пойдет речь о предпосылках принятия Концепции правовой политики РБ и будет раскрыта сущность ее основополагающих взаимосвязанных положений.

В первую очередь следует отметить предпосылки глобального политико-правового свойства, влияющие на развитие национальных правовых систем, обозначенные в современной правовой доктрине и требующие соответствующего реагирования со стороны государства и государственной власти.

Так, в науке небезосновательно указывают на проявление расхождений (полагаем, можно даже уже указывать на нарастание конфликта. – О.Ч.) между цивилизационно-культурными содержаниями западных и незападных правопорядков, идентифицирующих себя как имеющих отличия в правовом поле. В общественном сознании таких государств коренным образом меняется отношение к заимствованным в свое время новоевропейским политико-правовым концепциям⁵. При этом речь не идет об изменении отношения к ценности и значении идей о правах человека, разделении властей, верховенстве права, гражданском обществе и других как таковых, а об изменении их смыслового наполнения с учетом национальных особенностей и интегрирования в отечественный политико-правовой сегмент.

Решение о начале работы над Концепцией принималось в особых условиях возрастающей мировой и региональной нестабильности, сопровождающейся угрозами национальной безопасности Республики Беларусь, столкнувшейся начиная с 2020 г. с массированным воздействием на ее конституционно-правовой строй и стабильность общества. Соответственно, был приведен в действие национальный правовой механизм, призванный обеспечить суверенитет государства и не допустить вмешательства в его внутренние дела, включая принятие законодательных решений, отвечающих интересам безопасности государства и граждан. Затронуты были все уровни законодательного регулирования: от Конституции до отраслевого законодательства.

Принятые на республиканском референдуме 27 февраля 2022 г. конституционные поправки усовершенствовали политическое устройство страны, что повлекло изменения как законодательства, так и характера работы основных государственных институтов. С учетом данных преобразований следовало определить векторы дальнейшего развития правовой системы.

В качестве примеров основных трендов, которые нашли закрепление в Конституции РБ, можно привести некоторые прямые и косвенные меры по защите суверенитета и национальной безопасности. Во-первых, это исключение из Основного закона нормы о нейтралитете как невыполнимой в текущих реалиях при исключении военной агрессии в отношении других государств (ст. 18).

Во-вторых, поднята на новый уровень защита традиционных ценностей путем определения понятия брака как союза женщины и мужчины, приоритета воспитания детей в семье (ст. 32) во избежание их замены чуждыми псевдодемократическими идеалами (однополые браки, ЛГБТ-пропаганда и т.д.), которые подрывают государство изнутри.

В-третьих, в Конституции нашли отражение идеологические основы белорусской государственности, что было достигнуто как корректировкой положений Преамбулы Конституции РБ, так и закреплением принимаемых всеми белорусами норм о сохранении исторической правды и памяти о подвиге народа в годы Великой Отечественной войны, о патриотизме как долге каждого гражданина (ст. 54).

Для республик СССР позднего советского периода и стран постсоветского лагеря в определенный период времени была характерна утрата идеологических императивов. Однако общество, не имеющее идеологического стержня, не может быть опорой государству в кризисные периоды. Несомненно, что почитание подвига наших предков является скрепой, которая объединяет народы бывшего СССР. Кроме того, как пишет А.Н. Савенков, «сегодня, когда попытки фальсификации истории Второй мировой войны, а также манипулирования общественным сознанием с помощью современных технологий стали частью информационной войны, необходимы усилия, направленные на защиту исторической правды»⁶.

В-четвертых, конституционной мерой, направленной на защиту суверенитета и национальной стабильности и безопасности, является закрепление специального механизма функционирования органов государственной власти в особых обстоятельствах, могущих повлечь дестабилизацию обстановки в стране в случае гибели Президента РБ в результате покушения на его жизнь, совершения акта терроризма или военной агрессии. В данной ситуации, согласно ст. 88-1 Конституции РБ, незамедлительно на основании решения Совета Безопасности вводится чрезвычайное или военное положение, а государственные органы и должностные лица действуют в соответствии с решениями Совета Безопасности.

В-пятых, закреплен конституционный статус Всебелорусского народного собрания (ВНС), на которое возлагаются стабилизирующая и консолидирующая функции в обществе. Данное Собрание как высший представительный орган народовластия призвано обеспечить незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие (ст. 89-1 Конституции РБ). ВНС является страховкой от непредвиденных политических ситуаций внутри страны. Именно на ВНС возложено определение стратегических направлений развития белорусского государства, а именно:

утверждение основных направлений внутренней и внешней политики, военной доктрины, концепции национальной безопасности;

инициирование изменений в Конституцию, проведения республиканских референдумов;

рассмотрение вопроса о легитимности выборов;

принятие по предложению Президента РБ решения о направлении военнослужащих за пределы страны для участия в обеспечении коллективной безопасности и деятельности по поддержанию международного мира и безопасности;

введение чрезвычайного или военного положения в случае бездействия Президента по этим вопросам;

смещение Президента с должности в случае систематического или грубого нарушения им Конституции РБ либо совершения государственной измены, иного тяжкого преступления и др. (ст. 89-3 Конституции РБ).

ВНС предоставлено право отмены решений правовых актов, иных решений государственных органов и должностных лиц, противоречащих интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов (ст. 89-5 Конституции РБ).

Данные конституционные положения нашли одновременное отражение в отраслевых законах: «О Всебелорусском народном собрании», «Об основах гражданского общества», «О геноциде белорусского народа», «О недопущении реабилитации нацизма» и др.

В рамках конституционных преобразований последовательно внедрен комплекс правовых мер, направленных на реализацию задач административно-деликтного и уголовного законов в части охраны конституционного строя, защиты человека, предупреждения противоправных и преступных посягательств и неотвратимости ответственности.

К моменту утверждения Президентом РБ Концепции правовой политики в 2023 г. за два предыдущих года было принято порядка 90 законодательных актов, приблизительно поровну законов и указов Главы государства, затрагивающих различные аспекты обеспечения национальной безопасности: от ужесточения ответственности за любые попытки совершения терроризма и измену государству до оптимизации порядка оборота криптовалюты, поскольку ее нередко задействуют в противоправных целях; от предусмотренной возможности уголовного преследования в отношении лиц, скрывающихся за рубежом, путем возбуждения в отношении них специальных (заочных) производств до детализации порядка привлечения Вооруженных Сил для реагирования на акты терроризма, деятельность незаконных вооруженных формирований, массовые беспорядки.

Еще один важный фактор, повлиявший на решение о принятии и содержании Концепции правовой политики, - право вообще и национальное право в частности столкнулись с вызовами технологического порядка, обусловленными формированием чрезвычайно сложной виртуальной социореальности и, несомненно. оказывающими «возмущающее действие на право»⁷.

В условиях дигитализации социума наблюдается отрыв общества от государства, а фактически еще более широко – общества от реального мира. В виртуальном пространстве создается параллельная человеческая жизнь, практически не управляемая государством, но управляемая заинтересованными группами. «Государству не принадлежит монополия на управление массовым сознанием, создается потенциальная возможность вмешательства в прерогативы и функции государства»⁸. Как отмечает Т.А. Полякова, «наблюдается стремительный рост как количества внутренних и внешних информационных угроз, так и уровня их негативного воздействия на граждан, государство и общество. Эти угрозы носят трансграничный характер, что порождает новые вызовы для всей системы международной информационной безопасности»⁹.

При этом под влиянием внешних сил легко добиться деструктивного поведения населения, следствием которого являются усиленное давление на представителей власти, увеличение числа деяний экстремистской и террористической направленности. Учеными отмечается как бы «ускользание человека из-под опеки государства» при сохраняющейся субъектности государства на уголовное преследование.

Указанная особенность современности также подлежала учету при разработке Концепции.

Сложились также предпосылки собственно правового свойства, связанные с признанием практической реализованности положений Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь 2002 года¹⁰, в которой определялись правовые аспекты совершенствования законодательства в переходный период, призванного обеспечить изменение общества и создание условий для новых экономических отношений (отсюда в ней было много положений, связанных с их либерализацией), выстроить систему законодательства на основе кодификации, определить правила нормотворчества, в том числе его плановый характер, упорядочить отрасли и институты законодательства и др.

Правовым основанием работы над Концепцией правовой политики РБ явилось распоряжение Главы Администрации Президента РБ от 2 июня 2022 г., которым была создана межведомственная рабочая группа с полномочиями по привлечению к работе заинтересованных государственных органов и экспертов, в том числе от науки. При подготовке были учтены мнения 44 ведомств, включая Верховный Суд, Генеральную прокуратуру, Национальный банк. Концепция была поддержана Советом по вопросам правовой и судебной деятельности при Президенте РБ (протокол от 15.05.2023 г. № 2).

С учетом совокупности указанных предпосылок, определивших рамки работы, был сформирован документ – Концепция правовой политики Республики Беларусь, структурно состоящая из пяти глав, охватывающих цели, принципы и определение субъектов правовой политики Республики Беларусь, ее историко-культурные основы и идеологические императивы, современное состояние правовой системы Республики Беларусь, общие подходы к формированию и релизации правовой политики, приоритетные направления, а также особенности правовой политики в области развития отраслей белорусского законодательства.

Концепция совместила несколько групп положений:

стратегического, ценностно-идеологического характера, выступающих скрепляющим компонентом для всех элементов правовой системы;

фактологического свойства, определяющих состояние, положительные тенденции и недостатки правовой системы;

положений тактико-ориентированного характера, определяющих задачи по совершенствованию отраслей законодательства, переформатированию работы государственных органов, членов гражданского общества, включая представителей академического сообщества.

Концепция правовой политики РБ пронизана красной нитью необходимости обеспечения силами всей правовой системы суверенитета и национальной безопасности, сохранения и укрепления национальной правовой идентичности, к которой Республика Беларусь пришла в результате длительного, сложного пути становления и развития государства и права, что специально раскрывается в п. 6 и 7 Концепции. Так, в п. 6 отмечается: «Неотъемлемое право народа Беларуси на самоопределение, на поступательное, устойчивое, самостоятельное существование в виде суверенного государства реализовалось в различных исторических и полиэтнических формах государственности: Полоцкое княжество, Туровское княжество, Киевская Русь, Великое княжество Литовское, Русское и Жемойтское, Речь Посполитая, Российская империя, Союз Советских Социалистических Республик».

Особенности территориального расположения обусловили необходимость поиска Беларусью на протяжении всей своей истории компромисса во взаимодействии между Востоком и Западом, отстаивания независимости, обеспечения безопасности по периметру границ, оказания помощи как целым государствам, так и отдельным группам населения. Данные процессы отразились на менталитете белорусов, характер которых всегда отличали толерантность, созидательность, непринятие агрессии и давления извне (п. 7 Концепции).

В Концепции правовой политики основной акцент сделан на защите интересов в целом государства, а не прав отдельных индивидов, хотя необходимость их обеспечения государством подчеркивается. Государственный суверенитет, конституционный строй являются базисом, требующим перманентного правового внимания и охраны, поскольку именно на их основе реализуются народовластие, социальная справедливость, права и свободы граждан, что прямо вытекает из положений п. 10, 11, 28, п/п. 41.1 - 41.3 п. 41 Концепции. Не случайно поэтому основным субъектом правовой политики закрепляется государство в лице его органов.

В положениях Концепции отмечается необходимость усилить правовыми средствами обеспечение различных сфер национальной безопасности – военной, экологической, экономической и др. (п/п. 42.1 п. 42). Последнее особенно важно в условиях санкционного давления и развязывания отдельными странами экономических войн. Предстоит также повысить защиту информационного суверенитета, разрабатывать наднациональные стандарты и правила в области информационной безопасности. При этом акцент должен делаться на продвижение национальных правовых интересов (п/п. 42.2 п. 42).

Обозначенные подходы тесно увязаны с проектом Концепции национальной безопасности и находят свое дальнейшее развитие в ее положениях. Этот документ предстоит утвердить в числе первых после формирования и начала работы Всебелорусского народного собрания.

В Концепции правовой политики развиваются конституционные постулаты о правовом, социальном и демократическом характере белорусского государства. К примеру, ст. 4 Основного закона содержит указание на то, что демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе идеологии белорусского государства. Определения идеологии белорусского государства, ее компонентов и основных положений белорусское законодательство в настоящее время не содержит, хотя признается необходимость их проработки и принятия. В то же время Концепция в развитие соответствующей конституционной нормы фиксирует национальные историко-культурные основы, с учетом которых в документе не только перечисляются, но и раскрываются девять универсальных идеологических императивов. Среди них – государственный суверенитет и территориальная целостность; национальная безопасность; социальная справедливость, свобода и равенство; патриотизм; народовластие; и др.

Особенностью данной Концепции стала формулировка самобытных мировоззренческих ориентиров. Так, на смену индивидуализму и патернализму приходят партнерские отношения между государством, обществом и человеком, их взаимовыгодное сотрудничество, повышение социальной ответственности каждого гражданина за свои жизнь, здоровье и благосостояние (п. 13, п/п. 48.1 п. 48).

В Концепции пристальное внимание уделяется вопросам оценки состояния и перспектив национальной правовой системы, которая сформирована на традициях семьи континентального права, передовых подходах иных правовых систем с учетом опыта формирования белорусской государственности. Ее характерными чертами являются конституционная идентичность; верховенство Конституции в системе законодательства и в рамках наднационального права; наличие эффективных государственных институтов, защищающих интересы как всего белорусского народа, так и отдельных граждан (п. 20).

Белорусская правовая система, как и любая другая, имеет свои положительные тенденции (преемственность, планирование, поэтапный переход нормотворчества в цифровой формат и др.) и недостатки, подлежащие устранению (п. 26 Концепции), которые в Концепции сбалансированы в своем сочетании. В ней также сформулировано видение по преодолению негативных моментов.

Например, среди негативных тенденций отмечается избыточность правового регулирования, сложность и неоднозначность изложения правовых норм, внесение частых корректировок, что выливается в чрезмерную детализацию правовых предписаний, наличие большого числа отсылочных норм, размывающих, а порой и приводящих к изменению сути «дочерних» норм права.

В качестве негативного примера можно привести частые изменения Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г., действовавшие до 1 марта 2021 г. С момента их вступления в силу было принято более 50 законов об изменении и дополнении каждого из указанных нормативных правовых актов. Количество статей и пунктов данных законов, в которые внесены правки, с трудом поддавалось подсчету. Схожая ситуация имела место и в других отраслях законодательства, которое значительно прибавило в своих объемах.

Данные примеры указывают на вытеснение на задворки юридического мышления сформулированного классиком юридической науки закона бережливости, содержащего правило о том, что право нуждается в количественном и качественном упрощении¹¹.

В числе одной из причин такого состояния дел видится чрезмерная активность заинтересованных государственных органов, играющих значимую роль в реформировании законодательства. При этом для заинтересованных органов оценка значимости нормативных корректировок в значительной степени связывается с их способностью решать задачи конкретного ведомства в конкретный период для соответствия определенным показателям. То есть цели правоустановления осуществляют служебную роль по отношению к целям правоприменения, что пагубно отражается на законодательстве, ведет к выхолащиванию сути правовых предписаний, потере их правовых качеств.

В то же время следует отметить, что данным государственным органам, выступающим также в роли правоприменителей, недостает не только времени, но и способностей работать на основе принципов права и норм более высокой степени обобщенности.

Исходя из выявленных закономерностей и проблем, в Концепции сформулированы тактические задачи в области правовой политики, содержание которых не сводится только лишь к задачам правотворчества и систематизации законодательства.

Определяя отправные точки для развития отраслевого законодательства, Концепция чаще устанавливает лишь ориентиры, хотя в ряде случаев достаточно четко указывает на необходимость действовать определенным образом. Например, положения Концепции о повышении самостоятельности Совета Министров и подчиненных ему госорганов и организаций в решении социально-экономических задач республиканского уровня, а местных органов власти – в решении региональных вопросов определяют одновременно и их зоны ответственности в вопросах совершенствования законодательства в сфере госуправления (п/п. 41.7, 41.8 п. 41).

В свою очередь, требование Концепции о системном пересмотре кодексов по вопросам уголовной ответственности на предмет обеспечения сбалансированности норм Общей и Особенной частей Уголовного кодекса РБ, положений о преступлениях и наказаниях, а также оптимизации уголовного процесса носит конкретный характер и подразумевает подготовку соответствующего проекта закона (п/п. 43.1 п. 43).

Устанавливается необходимость принятия мер по урегулированию обращения цифрового имущества и цифровых имущественных прав, регламентации вопросов применения искусственного интеллекта, робототехники, киберфизических систем (п/п. 45.4 п. 45).

Сохраняется тренд на кодификацию законодательства. Концепцией, в частности, предусмотрена кодификация (систематизация) законодательства в сфере охраны окружающей среды; в сфере интеллектуальной собственности; в области здравоохранения; инвестиционного законодательства (п/п. 45.7 п. 45, п/п. 47.1 п. 47, п/п. 48.6 п. 48). Работа над двумя последними в стране уже начата.

В Концепции предусматривается необходимость при осуществлении правовой политики принимать меры по развитию национального законодательства с учетом обязательств Республики Беларусь как члена Союзного государства, иных межгосударственных образований, а также формировать благоприятные правовые условия для интенсификации сотрудничества региональных интеграций – ЕАЭС, СНГ, ОДКБ, а также для более плотного взаимодействия с ШОС и БРИКС (п. 36, п/п. 41.1 п. 41).

Такое совмещение общих подходов и конкретных задач имеет целью зафиксировать примеры стабильного и предсказуемого нормотворчества, просматриваемого в настоящее время, что не исключает выработку иных значимых правовых решений.

В отношении определения направления движения в развитии правового сознания и правовой культуры, отечественного юридического образования, правового воспитания и просвещения, а также правовой науки можно отметить следующее.

Недостаточность уровня развития правового воспитания и просвещения населения, системы профилактики противоправного поведения субъектов правовых отношений отмечаются в Концепции как одна из тенденций, подлежащих устранению (п/п. 26.2 п. 26). Их повышение нацелено на формирование высокого уровня правового сознания и правовой культуры общества.

В деятельности по правовому воспитанию и просвещению в полной мере должен быть задействован потенциал современных информационных технологий, играющих существенную роль в распространении в обществе, в особенности среди детей и молодежи, знаний о праве (п. 38). Следует обратить внимание также на реализацию п. 39 Концепции о формировании у будущих юристов корпоративной культуры.

В положениях Концепции обозначается связь между повышением эффективности правовой политики и усилением роли правовой науки.

Качество научных исследований надо повышать не только для обогащения самой юридической науки, но и для решения прикладных задач нормотворчества и правоприменения. При общем большом количестве публикуемых научных работ не хватает фундаментальных исследований, которые обогащали бы национальное право. Кроме того, к сожалению, ученые не всегда системно и комплексно подходят к подготовке своих предложений и экспертных заключений на готовые или разрабатываемые проекты законов, зачастую обращая внимание только на отдельные нормы права, не видя акта целиком, механизма его реализации во взаимосвязи с другими актами и при практическом использовании.

Еще одна проблема кроится в сведении в ряде случаев научной аргументации только к сравнительному анализу и отсылке к положительному зарубежному опыту. Таких исследователей Концепция предупреждает: следует взвешенно подходить к его использованию, заимствование не должно быть автоматическим. Необходимо всесторонне анализировать и оценивать опыт правового регулирования и практику его применения в иностранных государствах и предлагать к внедрению нововведения только при условии, если они отвечают государственным и общественным интересам, учитывают национальные традиции (п. 36).

* * *

Таким образом, Концепцию можно охарактеризовать как идеологическую матрицу развития отечественной правовой системы, обогащенную сводом постулатов, определяющих направления развития всех правовых процессов в стране.