Процесс «последовательного преодоления противоречий и иных несоответствий в законодательстве в целях его приведения в «органично слаженное и пропорциональное состояние» в юридической науке принято именовать «гармонизацией законодательства»¹.

В научной литературе указанное понятие является наиболее употребительным, поскольку в отличие от традиционных методов модификации и реформирования законодательства предполагает «одновременные и согласованные изменения взаимосвязанных правовых явлений таким образом, что изменения каждого из них благотворно скажутся на деятельности других»². С учетом данной особенности гармонизация законодательства не может быть достигнута только юридико-технической деятельностью. Как верно подчеркнул М. А. Пшеничнов, «для гармонизации необходимо выявление и сравнение духа законов и всего законодательства», приведение его к единообразию, согласованности и как минимум к непротиворечивости¹³.

Для Российской Федерации вопрос о гармонизации законодательства и создании единого с другими субъектами правового поля приобрел особую актуальность в связи с включением в ее состав новых субъектов — Донецкой и Луганской народных республик (ДНР и ЛНР), Запорожской и Херсонской областей. 30 сентября 2022 г. Президент РФ В.В. Путин и главы новых субъектов подписали международные договоры о вхождении этих субъектов в состав Российской Федерации. С этого момента ведется работа по их интеграции в единую российскую экономическую, финансовую и правовую системы. При этом, как следует из подписанных Президентом РФ Федеральных конституционных законов⁴, со дня принятия названных субъектов в состав Российской Федерации и до 1 января 2026 г. будет действовать переходный период. В течение этого периода действующие в новых субъектах законодательные акты будут применяться в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, а правовая система вновь принятых субъектов должна быть переведена на «российские законодательные “рельсы”»⁵.

В указанном направлении уже проведена определенная работа. Как подчеркнул председатель Народного Совета ДНР В.А. Бидёвка, «в основном законы ДНР и ЛНР соответствуют российским концептуально»⁶. Представители профильных министерств и ведомств Российской Федерации работали на территориях ДНР и ЛНР, анализировали, какое законодательство необходимо совершенствовать для гармоничного перехода и воссоединения с Россией. В первую очередь это касалось пенсионного обеспечения, строительства, мер социальной поддержки, включая выплаты многодетным семьям и др. Несмотря на то что Донецкая и Луганская народные республики с 2014 г. находились в крайне сложном положении внешнеполитической изоляции, ими были приняты свои, отличные от украинских законодательные акты в сфере общего образования детей, включая охрану их здоровья, которая является фундаментом любого государства и приоритетным направлением его государственной политики.

Так, в ДНР и ЛНР сфера общего образования детей регламентирована Конституциями данных Республик⁷, которые провозгласили право на образование конституционным правом граждан (ст. 26 и ст. 36 соответственно), Законами ДНР и ЛНР «Об образовании»⁸, предусматривающими государственные гарантии реализации права граждан на образование. Усиление тенденции ориентирования на российские законодательные акты об основах охраны здоровья обучающихся детей нашло свое отражение в инструкциях, утвержденных Министерством здравоохранения Республик⁹, а также в принятых санитарно-эпидемиологических правилах по защите детей от инфекционных болезней¹⁰.

В Запорожской и Херсонской областях пока нет гармонизированного с российским законодательства, направленного на сбережение здоровья обучающихся в школах детей. Учитывая, что в качестве ориентира для его дальнейшего развития выбрана правовая система Российской Федерации, представляется оптимальным в течение переходного периода до гармонизации обстановки на территориях данных субъектов скорректировать уже действующие в Российской Федерации нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере с учетом особенностей вновь принятых субъектов, на которые данное законодательство будет распространяться. Это позволит устранить имеющуюся несогласованность и неупорядоченность норм, которая приводит к неэффективности их практической реализации и нарушению прав несовершеннолетних.

Как представляется, для гармонизации законодательства в сфере охраны здоровья обучающихся в общеобразовательных организациях детей необходимо:

<em><strong>в</strong></em><em><strong>о-первых</strong></em>,<em> законодательно </em><em>закрепить единый порядок </em><em>осуществления термометрии на входе в общеобразовательные организации</em>. Дело в том, что в отличие от санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1/2.4.3598–20¹¹ (п. 2.2.), которые предусматривают термометрию (на входе) всех лиц, посещающих общеобразовательную организацию, п. 3.1. Приказа ДНР от 01.09.2020 № 1896¹² обязывает к проведению замеров температуры тела только работников и обучающихся бесконтактными термометрами (при их наличии) и только до начала работы при входе в общеобразовательные организации. При этом Временные санитарно-эпидемиологические требования ЛНР¹³ не устанавливают обязанности прохождения термометрии и не уточняют виды работ, которые необходимы с целью профилактики инфекционных и неинфекционных заболеваний в общеобразовательных организациях (п. 12.4);

<em><strong>в</strong></em><em><strong>о-вторых</strong></em>, <em>исключить </em><em>недействующие на практике правовые нормы. </em>Так, п. 5, 7 ст. 2 Федерального закона от 1 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»¹⁴, а также п. 4 Приложения к приказу Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 23 апреля 2012 г. № 390н¹⁵ относят термометрию (измерение температуры тела человека) к<strong> </strong>медицинскому вмешательству (диагностике), которое может быть возложено только на медицинских или иных работников, имеющих право на осуществление медицинской деятельности.

Разумеется, в идеальном случае в штате общеобразовательной организации, где пребывает несколько сотен детей, должен быть медицинский работник. Ребенок, который плохо почувствовал себя на уроках, должен иметь возможность показаться врачу для оценки его состояния здоровья и в случае необходимости освобождения от них. Тем не менее анализ действующего в этой сфере законодательства, а также судебная практика свидетельствуют о том, что даже в случае получения образовательным учреждением лицензии на право осуществления медицинской деятельности, оно не обязано включать в штатное расписание должность медицинского работника. Как подчеркнул в одном из определений Верховный Суд РФ¹⁶, соответствующие организации не обязаны осуществлять медицинское обслуживание обучающихся, поскольку предусмотренные Федеральным законом от 21 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»¹⁷ меры по охране здоровья обучающихся детей: организации их питания, определению учебной нагрузки и режима учебных занятий, требований по охране труда и обучению навыкам здорового образа жизни и др., - не относятся к видам медицинской помощи, установленным Федеральным законом об охране здоровья граждан. Следовательно, для их выполнения медицинский работник не требуется.

Кроме того, по Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 41) общеобразовательные учреждения обязаны предоставить только помещение для работы медицинского кабинета, тогда как организация его работы может быть реализована посредством использования услуг организаций здравоохранения, имеющих соответствующую лицензию.

К сожалению, созданные во многих школах медицинские кабинеты закрыты по причине нехватки медицинских кадров. По данным НИИ гигиены и охраны здоровья детей и подростков, оценка укомплектованности российских школ медицинскими кадрами вчетверо ниже должной¹⁸. Скорую и неотложную медицинскую помощь детям вызывают учителя, они же привлекаются для измерения температуры тела посещающих школу лиц наряду с охранниками, уборщицами и иными сотрудниками учреждения.

Нехватка медицинских кадров является острейшей проблемой для вновь принятых субъектов Российской Федерации¹⁹, где в подавляющем большинстве случаев обнаружение признаков респираторного заболевания производится не врачами, а посредством визуального осмотра детей и иных посещаемых лиц самими сотрудниками образовательного учреждения.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание, что измерение температуры тела не требует специальных медицинских познаний, предлагаем исключить нормы об отнесении термометрии к медицинскому вмешательству, а также поддержать предложение представителей НИИ гигиены и охраны здоровья детей и подростков по дополнению ст. 32 Федерального закона об охране здоровья граждан в Российской Федерации указанием на возможность оказания в образовательных организациях медицинской помощи²⁰;

<em><strong>в</strong></em><em><strong>-третьих</strong></em>, <em>согласовать статьи </em><em>различных по юридической силе нормативных правовых актов.</em> В этой связи обратим внимание на правило абз. 2 п. 823 Санитарных правил и норм № 3.3686-21²¹ (далее — Правила, СанПиН 3.3686-21), которое до настоящего времени не приведено в соответствие с требованиями федерального законодательства в сфере охраны здоровья обучающихся детей. Как следует из указанной нормы, руководители общеобразовательных организаций вправе не допускать к занятиям детей, имеющих противопоказания для проведения иммунодиагностики, а также детей, чьи законные представители отказались от ее проведения. Вместе с тем п. 2, 3 ст. 7 Федерального закона от 24 мая 2001 г. «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»²² указывают на добровольность противотуберкулезной помощи и возможность отказа от нее. При этом в силу п. 9 ст. 20 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации медицинское вмешательство допускается без согласия гражданина только в отношении лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих. Аналогичные правовые нормы содержатся в п. 6 ст. 9 Закона ДНР от 10.04.2015 г. № 39-IHC «О предупреждении распространения туберкулеза в Донецкой Народной Республике»²³.

Дополним также, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только на федеральном уровне. Учитывая, что СанПиН 3.3686-21 является подзаконным нормативным правовым актом, т.е. актом с меньшей юридической силы, чем федеральный закон, отказ законных представителей от иммунодиагностики, а также наличие противопоказаний к ее проведению не могут служить основанием для недопуска детей в общеобразовательные организации со ссылкой на требование абз. 2 п. 823 рассматриваемых Правил;

<em><strong>в</strong></em><em><strong>-четвертых</strong></em>, <em>устранить дублирование и противоречивость разных статей</em><em> </em><em>нормативных правовых актов между собой</em><em>.</em> Примером такой дисгармонии являются нормы абз. 2 п. 823 и п. 832 СанПиН 3.3686-21, предусматривающие различные подходы к первичной диагностике туберкулеза и допуска в общеобразовательную организацию детей в возрасте до 14 лет и от 15 до 18 лет, а именно в п. 832 не говорится о детях, которым туберкулинодиагностика не проводилась. Фактически это означает, что такие дети в возрасте от 15 до 18 лет могут посещать образовательные организации, а дети в возрасте до 14 лет включительно — только при наличии заключения врача-фтизиатра об отсутствии заболевания туберкулезом (абз. 2). Такой подход не согласуется с указанным ранее принципом добровольности прохождения гражданами профилактических медицинских обследований в целях выявления туберкулеза и требованием п. 2 ст. 8 Федерального закона о предупреждении распространения туберкулеза, согласно которому по назначению врача медицинское обследование проходят лица, находящиеся или находившиеся в контакте с источником туберкулеза, а также лица с подозрением на туберкулез;

<em><strong>в</strong></em><em><strong>-пятых</strong></em>,<em> </em><em>устранить пробелы в содержании статей </em><em>нормативных правовых актов. </em>К сожалению, в законодательстве об общем образовании детей немало соответствующих примеров. Например, СП 2.4.3648-20²⁴, которыми руководствуются в своей деятельности школы, не определяют максимального количества дней для пропуска ребенком занятий без медицинской справки (п. 2.9.4), хотя важность такого уточнения очевидна ввиду существования потенциальной опасности заражения иных обучающихся детей.

Согласно Приказу ДНР от 1 сентября 2020 г. № 1896 посещение ребенком образовательного учреждения возможно при наличии медицинской справки из учреждения здравоохранения по месту проживания в случае пропуска занятий в течение одного и более дней (п. 3.26). В ранее действовавших СанПиН РФ 2.4.1.3049-13²⁵ аналогичный период ограничивался сроком не более пяти дней (п. 11.3).

Как представляется, рассматриваемый срок должен быть единым, определенным соответствующими специалистами профильных ведомств (эпидемиологами) или устанавливаться локальными нормативными актами с учетом местной текущей эпидемиологической обстановки.

* * *

Подводя итог, можно отметить, что указанные направления<strong> </strong>гармонизации законодательства в сфере охраны здоровья обучающихся в общеобразовательных организациях детей не являются исчерпывающими. В то же время на их примере видно, что создание единого с вновь принятыми субъектами Российской Федерации правового поля предполагает корректировку действующего российского законодательства на уровнях монопредметной, межобъектной и иерархической статической гармонизации²⁶. Именно такой подход позволит адаптировать действующие в рассматриваемой сфере нормативные правовые акты под существующие реалии, обеспечив необходимую для правоприменительной практики непротиворечивость и стабильность законодательства.