Нормы о регулировании отношений в сфере, которую мы теперь именуем осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд, а также об ответственности за различные злоупотребления в ней, в отечественном законодательстве имеют давнюю историю.

Некоторые авторы¹ первым из обнаруженных официальных документов, указывающим на организованный порядок закупок для государственных нужд, называют Указ Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей»². Положение Указа о том, что «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городы к Воеводам, и к приказным людем: зелено на Москве и в городех Государев указ всяким людем сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им ведено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут»³, фактически определяло условия, на которых исполнитель должен был поставить хлеб в Смоленск, а именно цену товара и освобождение от пошлины. Кроме того, Указ содержал описание особых процедур публичного наказания за нарушение казенного подряда⁴.

С этим документом связывают начало истории государственных и муниципальных закупок в России, но это не совсем так. Например, Наказ 1595 г. «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости»⁵ говорил о повышенной ответственности для лиц, занятых исполнением княжеского редута⁶.

С течением времени регулирование осуществления закупок все больше развивалось, регламентировались все новые их аспекты. В особенности это характерно для времени правления Петра I⁷. Значимыми правовыми памятниками того времени в рассматриваемой сфере являются Указ от 3 июня 1714 г. «О публиковании указов о подрядах и продажах»⁸, Сенатский Указ от 2 июня 1721 г. «О взимании с подрядчиков излишней цены, взятой ими при подрядах, и о распространении сего взыскания на присутствующих, если они при торгах с подрядчиками были в соразумении»⁹ и др.¹⁰

В XIX в. развитие системы закупок нашло свое продолжение¹¹. С принятием 17 октября 1830 г. Положения «Об обязательствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам, поставкам, по содержанию оброчных статей и продажам казенных движимых имуществ»¹² было положено начало системной регламентации государственных закупок в одном нормативном правовом акте. Законодателем был определен порядок заключения договоров и процесс их толкования, очерчивался круг лиц, способных вступить в обязательства с казной, предусматривалась ответственность за нарушение и неисполнение договоров. Все 183 статьи названного узаконения регулировали общественные отношения в сфере заключения контрактов для обеспечения государственных нужд.

Существовали конкурсные процедуры с неограниченной и с ограниченной конкуренцией, а главным критерием оценки была предложенная цена. Закупки проводились публично путем записи в торговый лист, в котором фиксировалась последняя и окончательная цена предложения, с заблаговременным извещением лиц, собирающихся принять участие в закупке.

Следует отметить, что ученые-цивилисты того времени были весьма скептически настроены к регулированию закупочной деятельности. По их оценке, законодательство о закупках не содержало норм, препятствующих нанесению имущественного ущерба казне, причем со стороны как государственных служащих, так поставщиков, подрядчиков и исполнителей¹³.

По мнению ряда исследователей, основными проблемами при проведении торгов того времени были переторжок, а именно проведение через три дня после окончания торгов еще и торгов дополнительных, в результате которых могли выставить еще более низкую цену контракта, а также возможность представителя государства отказаться от заключения договора в случае несоблюдения процедуры торгов, превышения цены окончательного предложения средних справочных цен по рынку и по своему усмотрению, если найдет, что контракт по каким-либо соображениям не выгоден для казны¹⁴.

Такое положение вещей порождало различные злоупотребления в рассматриваемой сфере и стало одной из причин криминализации наиболее опасных нарушений, допускавшихся при осуществлении закупок.

Впервые реализованный системный подход к регламентации закупочной деятельности предопределил и необходимость ее регулирования всеми отраслями законодательства, в том числе уголовным. Так, в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. появилось специальное шестое отделение, содержавшее 20 статей, которое так и называлось – «О противозаконных поступках чиновников при заключении подрядов и поставке, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи».

В этой связи следует сказать, что осуществленное в период правления Николая I упорядочивание всего законодательства более всего затронуло уголовное¹⁵. Если в иных отраслях законодатель лишь свел воедино различные законодательные акты, то Уложение о наказаниях уголовных и исправительных стало фактически кодифицированным узаконением. Его проект был составлен II отделением императорской канцелярии под руководством Д.Н. Блудова. Основой для Уложения стали не только российское законодательство и судебная практика¹⁶, но и наработки уголовного права европейских государств¹⁷.

Шестое отделение разд. V «О преступлениях по службе государственной и общественной» содержало семь статей об ответственности за злоупотребления в сфере производства публичной продажи и 13 статей, касавшихся непосредственно закупочной деятельности (ст. 514–533 Уложения)¹⁸.

Последние условно можно разделить на две группы, хотя в ряде случаев они и пересекаются между собой.

1. Статьи, предусматривавшие ответственность за коррупционные проявления закупочной деятельности (ст. 514–517, 522, 523 Уложения);

2. Статьи, предусматривавшие ответственность за нарушение процедуры закупки (ст. 518–521, 524–526 Уложения).

Прежде всего следует сказать, что Уложение под угрозой наказания запрещало «государевым» людям участие в тендерах. Так, согласно ст. 514 Уложения «если чиновники и другие должностные лица тех мест, в коих производятся какие-либо казенные предприятия или торги, вопреки запрещению, вступят по сим предприятиям в торги и обязательства с казною, под собственным именем, или от имени жены, детей, или чрез других подставных лиц, то они за сие подвергаются наказаниям, определенным выше сего в статье 391 за подлоги по службе»¹⁹. Лицо, совершившее подобное деяние подвергалось «лишению всех прав состояния и ссылке в Сибирь на поселение, а буде он по закону не изъят от наказаний телесных, и наказанию плетьми чрез палачей в мере, определенной статьей 22 Уложения для второй степени наказаний сего рода; или потерей всех, лично и по состоянию присвоенных ему особенных прав и преимуществ и ссылке на житье в губернии Томскую или Тобольскую с заключением на время от двух до трех лет или, буде он по закону не изъят от наказаний телесных, наказанию розгами в мере, определенной статьею 35 Уложения для третьей степени наказаний сего рода и отдаче в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на время от четырех до шести лет».

Кроме того, за нарушение запрета быть залогодателями по подрядам и поставкам, заключаемым в месте своего служения, или по его ведомству, чиновники и другие должностные лица, сверх конфискации их залогов в пользу казны, подвергались исключению из службы²⁰ (ст. 515 Уложения).

Запрещались любые финансовые отношения между подрядчиками, поставщиками, исполнителями и представителями государства, объявляющими закупку в период ее осуществления. Например, за «всякие денежные сделки подрядчиков или поставщиков с чиновниками или другими должностными лицами тех мест, по коим они имеют дела, если сии сделки учинены во время составления условий с казною или во время исполнения договоров, заключенных в сих местах, те и другие подвергаются: взысканию, в пользу казны, сумм равных с теми, о которых были сделки, а чиновники или иные должностные лица, сверх того, исключались из службы» (ст. 516 Уложения).

Более того, ст. 517 Уложения предусматривала, что, «если должностное лицо, имеющее какие-либо сделки с лицом, вступающим в обязательства с казною по месту его служения, не объявит о сем начальству, установленным порядком, прежде заключения договора, то с него взыскивается в пользу казны сумма, равная с тою, о коей были сии сделки. Сему ж взысканию подвергается и тот, который вступает в обязательство с казною, если им не будет заявлено начальству о сей долговой или иной денежной с чиновником или иным должностным лицом того места сделке, прежде заключения договора».

Перечисленные положения распространяли свое действие на всех лиц, имеющих со стороны заказчика какое-либо отношение к тому или иному тендеру. Они распространялись «в равной мере как на тех чиновников, которые служат в местах, где производятся казенные торги, подряды и продажа, так и на тех, которые по обязанности, на них возлагаемой, находятся при торгах, подрядах и продажах, или же имеют участие в делах мест, где оные совершаются» (ст. 519 Уложения).

Чиновники же, «взявшие от поставщиков деньги вместо вещей и материалов, по договору в казну следующих», отрешались от должности, а поставщики, сверх взыскания данной ими суммы вместо вещей вдвое, подвергались наказаниям, определенным за «воровство-мошенничество» в ст. 2184 Уложения.

Кроме того, в Уложении указывалось, что «если от сей сделки произойдет какой-либо для казны убыток, то оный взыскивается особо как с приемщиков, так и с поставщиков вообще. В случае, когда сие учинено приемщиком из каких-либо противозаконных выгод, он подвергается определенным выше сего в статье 402 наказаниям за взятки, а именно к потере всех особенных как лично, так и по состоянию присвоенных ему прав и преимуществ, к ссылке на житье в губернии Томскую или Тобольскую, с заключением на время от одного года до трех лет, или, буде он по закону не изъят от наказаний телесных, к наказанию розгами в мере, определенной статьей 35 сего Уложения для третьей или четвертой степени наказаний сего рода и к отдаче в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на время от двух до шести лет. Равным образом и поставщик, изобличенный в умышленном обмане, по предварительному с приемщиком согласию или и без него, подвергался наказаниям, определенным в статье 2184 за воровство-мошенничество» (ст. 522 Уложения).

Уложение устанавливало ответственность за продажу приемщиками подрядчикам или поставщикам или выдачу им в ссуду вещей, по договору назначенных к поставке. Наказуемы были даже случаи, когда «хотя бы сии вещи и были собственностью приемщиков». В таких случаях обе стороны государственной закупки «подвергаются, смотря по званию или состоянию и другим обстоятельствам, более или менее увеличивающим или уменьшающим вину их: или денежному взысканию от ста до пятисот рублей, или и аресту на время от трех недель до трех месяцев» (ст. 523 Уложения).

Безусловной новеллизацией уголовно-правовой регламентации закупочной деятельности стало появление в Уложении целого ряда статей, криминализирующих нарушения осуществления самого процесса закупок. Так, согласно ст. 518 Уложения «когда торги производятся чрез запечатание объявления, виновные в преждевременном вскрытии оных подвергаются: наказаниям, определенным выше сего в статье 453 за сообщение кому-либо бумаг, отмеченных надписью секретно».

Наказание за такое деяние было предусмотрено в виде отрешения от должности или исключения из службы, или же «сверх того, и заключению в смирительном доме²¹ на время от шести месяцев до одного года» (ст. 453 Уложения).

Целым рядом статей Уложения была предусмотрена ответственность за нарушения, совершенные в процессе осуществления закупок, причем это касалось практически всех этапов закупочных процедур. Начиная от определения круга участников закупок и контроля за ее ходом и заканчивая приемкой поставленных товаров, оказанных услуг или выполненных работ.

Например, в соответствии со ст. 520 Уложения чиновник, «заведомо допустивший к вступлению в казенные подряды и поставки лица, которое не имеет качеств, требуемых для сего законом…», подвергался отрешению от должности. В случаях, когда подобное деяние было совершено по неосторожности (за упущение сего рода по неосторожности и неисправности в собрании сведений) – «или строгому выговору, или же и вычету от трех месяцев до одного года из времени службы, смотря по обстоятельствам, более или менее увеличивающим или уменьшающим вину его».

Недостаточный контроль за ходом закупок криминализировался ст. 525 Уложения: «За упущения в присмотре за работами, по договору с казною производимыми, или в освидетельствовании оных, виновные, смотря по обстоятельствам, более или менее увеличивающим или уменьшающим вину их, подвергались или строгому выговору, с внесением оного в послужной список, или вычету от шести месяцев до одного года из времени службы, или удалению от должности». Кроме того, они должны были и «вознаградить за причиненный сим казне убыток».

Особым образом Уложение криминализировало различные упущения, связанные с приемкой казной товаров, работ или услуг. Согласно ст. 521 Уложения «за прием, по неосмотрительности, вещей несходных с образцами или же в неопределенном по договору качестве, а равно и за допущение, также по неосмотрительности при приеме от поставщика вещей, в чем-либо обмера, обвеса, или же употребления неверных мер и весов и за прием провианта с гнилью или примесью извести, песку и т.п., когда при том не было умышленного ни с той, ни с другой стороны обмана или иного преступного намерения, приемщики и поставщики подвергаются взысканию причиненного ими казне убытка…».

В это же статье предусматривалась ответственность за данное деяние, совершенное умышлено. Так, «когда же сие преступление учинено приемщиком по предварительной стачке с поставщиком, или хотя и без сего, но из каких-либо противозаконных выгод, то он, сверх того же денежного взыскания, подвергается наказаниям, выше сего в статье 402 за взятки определенным».

Уложение содержало специальную норму о подлоге при приемке результатов закупки. Так, «если в приемных квитанциях и рапортах, по коим производится платеж денег частному лицу, будет показано большее против действительно принятого количества, то и приемщики и поставщики и отдатчики, в сем преступлении заведомо участвовавшие, приговариваются, сообразно с постановлением в присвоении вверенного по службе имущества (статья 383 сего Уложения): к лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных им прав и преимуществ и к ссылке на житье в губернии Томскую или Тобольскую, с заключением на время от одного года до двух лет, или, буде они по закону не изъяты от наказаний телесных, к наказанию розгами в мере, определенной статьей 35 сего Уложения для четвертой степени наказаний сего рода, и к отдаче в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на время от двух до четырех лет» (ст. 524).

Представляет интерес статья, предусматривавшая ответственность, выражаясь современным языком, за «вымогательство взятки», но применительно к приемочной деятельности. Согласно ст. 526 Уложения «за притеснение частных лиц при приеме от них в казну изделий их или иных произведений, или же поставляемых ими вещей, припасов или материалов, или при освидетельствовании сих вещей, припасов, материалов или работ, когда они сходны с договорными условиями и образцами, а равно и за удержание следующих к выдаче квитанций, чиновники и другие должностные лица подвергаются, смотря по обстоятельствам, более или менее увеличивающим или уменьшающим вину их или вычету от трех месяцев до одного года из времени службы, или же и отрешению от должности. Сверх того, они обязаны вознаградить за причиненный ими убыток. Когда ж сие учинено ими из каких-либо корыстных видов, то они приговариваются: к наказаниям, определенным за вымогательство в статье 407 сего Уложения».

* * *

Суммируя сказанное, можно сформулировать вывод о том, что, с одной стороны, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. как узаконение впервые в Российской Империи системно защищало уголовно-правовыми средствами различные аспекты закупочной деятельности, с другой стороны, заложило основу того, что теперь принято называть специальными составами преступлений в сфере закупок для осуществления государственных и муниципальных нужд.