Kobzar-Frolova

Введение

Привлечение инвестиций в российскую экономику – наиболее зыбкая и ранимая тема для современной финансово-экономической политики государства. Данные вопросы весьма актуальны как в юридических, так и экономических научных исследованиях¹. Привлечение инвестиций (прежде всего капитальные) в экономику страны способно решать следующие задачи: технологическая модернизация производств и производственных процессов в отраслях промышленности и сельском хозяйстве; повышение конкурентоспособности продукции; увеличение в структуре экспорта несырьевого неэнергетического продукта, создание новых высокотехнологичных рабочих мест и повышение квалификации персонала на отечественных и совместных предприятиях и многие другие. Привлечение инвестиций, наиболее выгодная сторона получения новых технологий извне с наименьшими собственными затратами. Большинство государств Западной Европы, стран Востока (Турция, ОАЭ и др.), КНР, Индия, государства Юго-Восточной Азии в качестве основных ориентиров финансово-экономической политики включают планы по привлечению иностранных инвестиций в собственную экономику. Инвестиции в научные проекты способствуют повышению результатов и эффективности НИОКР влияют на ключевые результаты интеллектуальной деятельности и создание собственных результатов интеллектуальной деятельности. Инвестиции в совместные проекты, позволяют осуществить доступ на зарубежные рынки в различных сферах и получать заказы на новые проекты.

Является очевидным, что указы Президента РФ и стратегические планы Правительства РФ по социально-экономическому развитию государства должны быть обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами. В настоящее время действует и реализуется Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»². Правительством РФ разработан план действий по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению доли инвестиций в валовом внутреннем продукте (до 25%), а также план деятельности по созданию условий для привлечения инвестиций в российскую экономику. Последнее есть одна из ключевых задач Минэкономразвития России. Результатом деятельности Минэкономразвития России по привлечению инвестиций должно стать создание и модернизация отечественных производств, встроенных в цепочки добавленной стоимости на мировом рынке и имеющих научно-технический задел для проведения НИОКР³.

Основным источником реализации долгосрочных стратегических планов становятся федеральный бюджет или бюджеты субъектов Российской Федерации. Однако часто экономика испытывает дефицит внутренних финансовых ресурсов. Особенно это проявляется в условиях ужесточения санкций в отношении предприятий и целых отраслей промышленности и сельского хозяйства со стороны государств коллективного Запада.

Решение этой немаловажной для государства проблемы может быть достигнуто путем привлечения в отечественную экономику иностранных инвестиций. Однако, несмотря на активно проводимую Правительством РФ инвестиционную политику, направленную на развитие инвестиционной деятельности в Российской Федерации, и привлечение иностранных инвесторов в объекты предпринимательской деятельности из стран Юго-Восточной Азии, Востока, Южной Америки, создание наиболее благоприятного инвестиционного климата, стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности и пр., иностранные инвесторы не торопятся занимать российский рынок. В этой связи нужно создавать благоприятные условия для российских предпринимателей, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Российской Федерации в форме капитальных вложений. Наиболее значимыми из таких условий могут стать льготное налогообложение, льготное кредитование, гарантии Правительства РФ и правительств субъектов Российской Федерации, финансовый инструментарий Центрального банка РФ и пр. Если иметь в виду налогообложение инвестиционных проектов, т.е. основания полагать, что оно не является легко доступным для понимания. К слову, на сложность и запутанность законодательства Российской Федерации часто ссылаются иностранные инвесторы.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Инвестиционная деятельность в Российской Федерации – одна разновидность экономической (предпринимательской) деятельности, различные стороны которой регулируются нормами Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»⁴ (далее – Федеральный закон об инвестиционной деятельности), нормами действующего Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»⁵, правовые основы привлечения иностранных инвестиций регулируются нормами Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»⁶ (далее – Федеральный закон об иностранных инвестициях). Инвестиции и инвестиционная деятельность также защищаются и гарантируются Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 69-ФЗ (ред. от 21.11.2022) «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации»⁷ (далее – Федеральный закон о защите капиталовложений). Вопросы налогообложения инвестиционной деятельности регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, например Налоговым кодексом РФ⁸.

Федеральный закон об инвестиционной деятельности закрепляет не только правовые, но и экономические основы инвестиционной деятельности, а также устанавливает гарантии защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, на основе принципа равенства прав и гарантий участников инвестиционных отношений. Форма собственности участников не имеет значения. Особенностями данного нормативного правового акта являются: 1) его действие распространяется на деятельность субъектов, осуществляющих инвестиции на территории Российской Федерации; 2) инвестиционная деятельность осуществляется в форме капитальных вложений. Закон о защите капиталовложений призван создать условия защиты и поощрения капиталовложений в связи с осуществлением инвестиций, предоставление мер государственной (муниципальной) поддержки в рамках государственной информационной системы «Капиталовложения». Федеральный закон об иностранных инвестициях определяет основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль в Российской Федерации, а также условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации. Уместно заметить, что в 2008 г., а затем в 2009 - 2013 гг. неоднократно в научных статьях и докладах на конференциях высказывалась авторская позиция о необходимости принятия закона, направленного на защиту инвестиций в Российской Федерации⁹.

Казалось бы, четыре нормативных правовых акта в одной сфере деятельности плюс регулирование нормами налогового законодательства должны были бы регламентировать все вопросы, и снять все проблемы. Кроме законодательных актов принят комплекс подзаконных нормативных правовых и актов ненормативного характера (комментариев и разъяснительных актов) о порядке применения той или иной нормы и положений законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Но нет. В первую очередь обнаружены проблемы несогласованности, отсутствия гармонизации норм указанных нормативных правовых актов. Это создает проблемы в правоприменительной практике, о чем свидетельствует судебные решения, вынесенные арбитражными судами Российской Федерации.

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПОНЯТИЙ

Понятие «инвестиции» впервые на законодательном уровне установлено в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1«Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (п. 1 ст. 1) (далее - Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1). Инвестиции – это денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта, т.е. под инвестициями понимаются реальные финансовые активы. Это вложение капитала, иных материальных ресурсов (ценные бумаги, здания, оборудование и пр.), редко нематериальных ресурсов (патенты, научные исследования и проч.) в различные проекты, прежде всего для целей извлечения дохода (прибыли). Следует отметить, что со стороны государства также должны защищаться инвестиции в различные социальные проекты, инвестиции в саморазвитие (расширение производственных мощностей), дающие иной полезный эффект.

Дословное определение содержится в Федеральном законе об инвестиционной деятельности и в Федеральном законе о защите капиталовложений.

Дальнейшее исследование норм вышеприведенных Федеральных законов показывает то, что законодателем вводятся такие понятия как: «инвестиционная деятельность», «инвестиционный проект», «инвестирование», «инвестор», «объект инвестиционной деятельности» (данные понятия закреплены в нормах Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1). В Федеральном законе об инвестиционной деятельности также закреплены такие понятия, как «инвестиции», «инвестиционная деятельность» и введены понятия: «инвестиционный проект», «совокупная налоговая нагрузка», «капитальные вложения» и др. (ст. 1). В Федеральном законе о защите капиталовложений кроме уже указанных понятий «инвестиции», «инвестиционный проект» дополнительно введены такие понятия, как «инвестиционная стадия», «новый инвестиционный проект», «инвестиционная стадия», «предынвестиционная стадия», «этап реализации инвестиционного проекта», «государственная (муниципальная) поддержка», а среди субъектов инвестиционной деятельности понятие «инвестор» и «организация, реализующая проект» (п. 1 ст. 2). Остается непонятным почему законодатель в трех разных законодательных актах вводит аналогичные понятия, причем порой дословно повторяющихся без отсылок к предыдущим нормативным правовым актам. Это как раз к вопросу о дублировании и действии актов, регулирующих сходные по своему содержанию отношения. Лишь в п. 2 ст. 1 Федерального закона о защите капиталовложений имеется отсылка о том, что понятия «капитальные вложения» и «инвестиционная деятельность» применяются в значениях, определенных в Федеральном законе об инвестиционной деятельности. В этой ситуации непонятно, почему нет отсылки к нормам действующего (не отмененного) Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 как первоисточнику, который ввел указанные понятия («инвестиции», «инвестиционная деятельность»), а также такие как «инвестиционный проект», «инвестор». Если правовое регулирование отношений, закрепленных в нормах данного Закона, регламентируется уже другими актами, значит, имеет смысл отменить и признать утратившим силу этого нормативного правового акта. Однако в указанный Закон продолжают вноситься изменения. Последние были внесены в 2017 г. и относятся к вопросам установления форм и методов государственного регулирования инвестиционной деятельности (ст. 10)¹⁰.

Интерес представляет сравнительно-правовой анализ понятий «инвестиционная деятельность», «инвестиционный проект», «инвесторы» и др.

Первое из предложенных понятий «инвестиционная деятельность», как было отмечено ранее, впервые введено Законом РСФСР 26 июня 1991 г. № 1488-1. «Инвестиционная деятельность – это вложение инвестиций, или инвестирование, и совокупность практических действий по реализации инвестиций» (п. 2 ст. 2). Инвесторы – субъекты инвестиционной деятельности, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающие их целевое использование. В качестве инвесторов могут выступать: органы, уполномоченные управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами; граждане, предприятия, предпринимательские объединения и другие юридические лица; иностранные физические и юридические лица, государства и международные организации (п. 3 ст. 2).

Согласно нормам Федерального закона об инвестиционной деятельности «инвестиционная деятельность – это вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта». Очевидно, что понятия не идентичны. Как не идентичны и понятия объекта и субъекта инвестиционной деятельности в указанных законах. Понятие «инвестиционный проект» трактуется как обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план) (ст. 1).

Обращаемся к нормам Федерального закона о защите капиталовложений, где приведено, как представляется, довольно абстрактное определение понятия «инвестиционный проект». Последний предлагается рассматривать как ограниченный по времени осуществления и затрачиваемым ресурсам комплекс взаимосвязанных мероприятий и процессов, направленный на создание (строительство) и последующую эксплуатацию новых либо на реконструкцию и (или) модернизацию, проводимую в соответствии с проектной документацией, в целях извлечения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта, в том числе предотвращения или минимизации негативного влияния на окружающую среду. Несовпадения в понятиях, содержащихся в действующих нормативных правовых актах, регулирующих сходные отношения, очевидны. Некоторые из приведенных несовпадений отмечались в работе О.А. Акопяна¹¹.

АНАЛИЗ НОРМ ОБ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НАЛОГАХ И СБОРАХ

Продолжая наше исследование, обратимся к нормам Налогового кодекса РФ, поскольку данный нормативный правовой акт тоже дает определение понятия «инвестиционный проект» (для целей налогообложения) (ст. 25⁸). Сравнительный анализ норм Федеральных законов об инвестиционной деятельности и о защите капиталовложений, а таже норм ст. 25⁸ НК РФ также позволяет выявить вполне очевидное расхождение в их содержании. Это отмечала в своей работе, например, Д.Е. Сиротская¹². Если инвестиционный проект – это «обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений…» (ст. 1 Федерального закона об инвестиционной деятельности), то по смыслу Налогового кодекса РФ инвестиционным проектом может быть признан проект, который соответствует ряду ограничений и требований, установленных налоговым законодательством (ст. 25⁸). Так, целью инвестиционного проекта должно быть производство товаров, которое осуществляется исключительно на территории одного из указанных в Налоговом кодексе РФ субъектов Российской Федерации (их всего 14). Региональный инвестиционный проект не может быть направлен на цели: добыча и (или) переработка нефти, природного газа и (или) газового конденсата, оказание услуг по транспортировке нефти и (или) нефтепродуктов, газа и (или) газового конденсата; производство подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов); осуществление деятельности , по которой применяется налоговая ставка по налогу на прибыль организаций в размере 0%. Имеются также ограничения по объему (сумме) капитальных вложений в инвестиционный проект и ограничения по количеству участников. Каждый инвестиционный проект субъекта Российской Федерации может быть реализован только единственным участником (п. 1 ст. 25⁸ НК РФ).

Указанные требования будут считаться исполненными, если будут соблюдены заложенные в п. 2 ст. 25⁸ НК РФ ограничения. Например: производство товаров единственным участником должно происходить в рамках единого технологического процесса на территориях одного из указанных в Налоговом кодексе РФ субъектов Российской Федерации. То есть при соблюдении некой совокупности взаимосвязанных технологических операций, необходимых для производства товаров при реализации регионального инвестиционного проекта с использованием амортизируемого имущества, расходы на которое составляют объем капитальных вложений, осуществленных участником инвестиционного проекта субъекта Российской Федерации. Законодательно установлен исчерпывающий перечень амортизируемого имущества , учитываемого при определении объема капитальных вложений: затраты на создание (приобретение), на доведение его до состояния, пригодного для использования, затраты на осуществление проектно-изыскательских работ, новое строительство, техническое перевооружение, модернизацию основных средств, реконструкцию зданий, приобретение машин, оборудования, и некоторых других (п. 3 ст. 25⁸ НК РФ). Из данного перечня имеется ряд исключений.

В комментариях к ст. 25⁸ НК РФ можно также встретить разъяснение о том, что требования для отдельных субъектов Российской Федерации регионов Дальнего Востока и Сибири по вопросам налогообложения инвестиционных проектов бывают двух типов. Для первого типа требований больше, чем для второго типа ¹³. Кроме всего указанного в ст. 25⁸ НК РФ существуют требования и ограничения, поскольку данный вид налоговых отношений регламентируется не только федеральным, но и законодательством субъектов Российской Федерации.

Анализируя положения Налогового кодекса РФ, можно убедиться в том, что наличие перечня ограничений и требований создает путаницу и проблемы в правоприменительной практике. И это при том, что в целях развития и поддержки создания новых промышленных предприятий и высокотехнологичных проектов на территориях Сибири, Дальнего Востока и Забайкалья для инвесторов должны создаваться наиболее благоприятные условия и понятные правила (в том числе налоговые) для осуществления инвестиционной деятельности и налогообложения.

В связи с возникающими у налогоплательщиков проблемами в определении рассматриваемых понятий, Департамент налоговой политики Министерства финансов РФ предпринял попытку дать разъяснение и издал письмо от 8 сентября 2022 г. № 03-03-06/1/87404¹⁴. Надо сказать, что разъяснения весьма скудные. О том, что инвестиционный проект субъекта Российской Федерации должен отвечать определению инвестиционного проекта для чего делается отсылка к п. 2 ст.11 НК РФ. В указанной норме под инвестиционным проектом, в целях налогообложения, понимается ограниченный по времени и затрачиваемым ресурсам комплекс мероприятий, предусматривающий: 1) создание и последующую эксплуатацию нового имущественного комплекса и (или) нематериальных активов; 2) модернизацию (реконструкцию, техническое перевооружение) существующего имущественного комплекса. Остается непонятным: почему законодатель вводит «налогово-правовое» понятие «инвестиционный проект» без отсылки к Федеральному закону об инвестиционной деятельности и не используя формулировку данного нормативного правового акта. Если следовать принципам законодательства о налогах и сборах, например, п. 1 ст. 11 НК РФ, то понятия и термины гражданского и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства.

Отмечая сложность и запутанность законодательства о налогах и сборах в сфере инвестиций, Д.Е. Сиротская предлагает ввести в Налоговый кодекс РФ главу 26⁶, предусматривающую специальный налоговый режим с рабочим названием «Система налогообложения на инвестиционный и (или) инновационный период». Исследователь предлагает также разработать и принять на федеральном уровне единую методику оценки эффективности налоговых льгот в данной сфере¹⁵. Думается, Налоговый кодекс РФ уже и так перегружен. К тому же налогово-правовое регулирование инвестиционной деятельности кроме федерального законодательства регулируется еще и налоговым законодательством субъектов Российской Федерации.

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Согласно правилу, закрепленному в п. 3 ст. 6 НК РФ, признание нормативного правового акта не соответствующим Налоговому кодексу РФ осуществляется в судебном порядке. Здесь следует обратить внимание на сложившуюся обширную судебную практику в связи с применением норм (требований и ограничений) ст. 25⁸ НК РФ. Причем особый интерес представляет то, что преимущественно, требования налогоплательщиков, заявленных в арбитражных судах первой инстанции, удовлетворяются полностью либо в части, а решения налоговых органов подлежат отмене.

Например, дело о признании незаконным и отмене решения Межрайонной инспекции № 20 ФНС России по Иркутской области¹⁶, вынесенного по итогам налоговой проверки и изданием постановления о наложении на налогоплательщика штрафа. Причем постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 1 ноября 2022 г. по делу № А59-3645/2022 требование налогоплательщика о признании недействительными решений Управления ФНС по Сахалинской области¹⁷ также удовлетворено. В этой связи Решения Управления ФНС по Сахалинской области от 18 января 2022 г. № 14888 и от 27 декабря 2021 г. № 13750 признаны незаконными и несоответствующими Налоговому кодексу РФ. Суд первой инстанции обязал Управление ФНС по Сахалинской области осуществить возврат Обществу суммы излишне взысканного налога на прибыль, а также исчислить и уплатить проценты, начисленные на сумму излишне взысканного налога на прибыль.

Заключение

Проведенный сравнительно-правовой анализ материальных норм, регулирующих отношения в сфере инвестиций, позволяет сформулировать вывод о том, что действующее законодательство Российской Федерации в этой сфере противоречиво и запутано. Очевидна несогласованность и отсутствие гармонизации между нормами, регулирующими сходные правоотношения в сфере инвестиций. К слову, сложности с правоприменением данных норм, возникают не только у налогоплательщиков, но и у налоговых органов. Кроме того, затрачиваются государственные средства на содержание инспекторов налоговых органов, осуществляющих налоговый контроль, и рассмотрение дел данной категории в арбитражных судах.

В этой связи предлагается авторские определения понятий «инвестиционная деятельность» и «инвестиционный проект» для целей внесения в понятийный аппарат нового федерального закона «Об инвестициях и гарантиях инвестиционной деятельности в Российской Федерации». Инвестиционная деятельность – это общественные связи, которые образуются на договорной основе между участниками инвестиционных отношений, направленные на вложение инвестиций в целях получения дохода (прибыли) и / или иного полезного результата (эффекта). Обращение к понятию «общественные связи» исключает возможность регулирования законодательством в сфере инвестиций частных материальных (финансовых и иных) вложений, которые регулируются нормами гражданского и банковского законодательства. Инвестиционный проект – это план экономической или социальной направленности, основанный на вложении капитала, иных материальных и нематериальных ресурсов, назначение которого обосновать его финансовую (экономическую) целесообразность с указанием сроков и этапов его реализации.

Учитывая изложенное, представляется уместным внести следующие предложения:

1. Необходимо провести комплексное исследование, задачей которого будет сопоставление всех понятий об инвестиционной деятельности и внесение предложений об их упорядочении.

1. Признать утратившим силу Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», поскольку его основные положения тем или иным образом отражены в нормах последующих законов: Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и Федеральном законе от 1 апреля 2020 г. № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации».

1. Предлагается принять единый федеральный закон «Об инвестициях и гарантиях инвестиционной деятельности в Российской Федерации». В разделе первом данного Федерального закона разместить понятийный инструментарий. В соответствующих разделах изложить вопросы; правового регулирования инвестиций и инвестиционной деятельности в целом; правового регулирования инвестиций в форме капитальных вложений; правового регулирования иностранных инвестиций и раздел о защите и поощрении инвестиционной деятельности в Российской Федерации.

1. Вопросы налогово-правового регулирования инвестиций отнести к ведению субъектов Российской Федерации.

1. Создавать благоприятные условия для российских предпринимателей, осуществляющих инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений на территории Российской Федерации. Наиболее значимыми из таких условий могут стать льготное налогообложение, льготное кредитование, гарантии Правительства РФ и правительств субъектов Российской Федерации, страхование, финансовый инструментарий Центрального банка РФ и пр.