Исследование права включает в себя не только анализ норм и их реализации, но и исследование организационных альтернатив там, где нормы права оказываются недостаточно действенными.

В интеграционном образовании всегда остаются чувствительные области, где страны-участницы стремятся сохранить максимальную независимость. К таким чувствительным сферам практически во всех интеграционных образованиях относятся государственные финансы.

Вопрос о государственных финансах рассматривается как вопрос, не подлежащий наднациональному регулированию. Здесь сфера государственных финансов трактуется широко и включает финансово-бюджетную сферу, вопросы государственного долга, финансово-налоговую политику и т.д. - круг вопросов может расширяться и сужаться в зависимости от преобладания тенденций объединения или обособления.

Проведение наднациональной политики в странах - членах международного интеграционного образования – сложная задача, которая не всегда может быть решена с помощью наднационального регулирования, документов и норм. Порой требуется применение более сложных механизмов управления.

Проведение единой финансовой политики на основе наднационального правового регулирования зачастую сталкивается с противодействием в государствах-участниках, которые видят в нем наступление на их финансовый суверенитет. Отсюда поиск более гибких механизмов воздействия. Один из таких механизмов, который уже можно даже назвать технологией, – это формирование совещательных и мониторинговых институтов. В публикациях этот механизм уже назвали «институты вместо правил»¹.

Технология «институты вместо правил» стала обсуждаться в целом ряде публикаций в начале 2000-х годов². В российских публикациях проблема в основном только упоминается³, но подробно не рассматривается. В настоящей статье ставится задача показать, как внедрялся способ проведения единой политики в финансовой сфере европейской интеграции «институты вместо правил», преодолевая отсутствие политической воли для совместных действий государств - членов региональной международной интеграции в сфере публичных финансов. В этом смысле статья восполняет существующий пробел в российском академическом сообществе и отчасти в международной дискуссии.

Применяя диалектический метод познания социально-политических процессов, постараемся оценить технологию управления финансами «институты вместо правил». В исследовании мы будем следовать принципам развития, целостности и системности, присущим диалектическому методу. Объект исследования предполагает также широкое использование метода системного анализа.

Возникновение технологии «институты вместо правил» в Европейском Союзе

По мере развития интеграционных процессов в Европейском Союзе в 1990-х годах стали появляться идеи стабилизации сферы государственных финансов, учитывая разнородность финансовой ситуации в государствах-членах. В 1997 г. был заключен Пакт о стабильности и росте в Европе⁴, который базировался на действовавших на тот момент ст. 99 и 104 Договора об образовании Европейского сообщества (в ныне действующей консолидированной версии Договора это ст. 121 и 126)⁵.

Пакт предусматривал соблюдение всеми государствами Европейского Союза макроэкономических показателей (ограничение дефицитов бюджетов и ограничение государственного долга). Уже в 2002 г. сложилась ситуация, когда заявленные в Пакте показатели стали неприемлемыми даже для стран - инициаторов Пакта – Германии и Франции, а уже к 2003 г. заговорили о провале Пакта⁶. Параллельно в 2001 г. Европейская Комиссия заявила, что в тех сферах, где Европейский Союз не имеет прямой компетенции и которые относятся к исключительному ведению государств-членов, будет внедряться т.н. открытый метод координации⁷. Открытый метод координации не имеет правовой основы непосредственно в документах ЕС и является общим фактически реализуемым управленческим подходом⁸. Начался поиск политических технологий внедрения единой финансовой политики, учитывая уроки кризиса 1998 г. и, принимая во внимание, тенденцию игнорирования со стороны стран - участниц Пакта о стабильности и росте.

К 2005 г. было принято решение смягчить требования Пакта, а возможность применения санкций за его неисполнение было увязано с многочисленными условиями, что практически парализовало этот механизм. Тут проявились противоречия между властью и авторитетом в Европейском Союзе. Формально власти было достаточно, чтобы требовать соблюдение финансовой дисциплины от государств-членов, но выяснилось, что авторитета для реализации таких требований не хватает⁹. Авторитет играет важную роль в реализации единой политики. В реализации финансовой политики проявляется противостояние элитных групп национального и наднационального уровня, «борьба компетенций»¹⁰.

Хорошую иллюстрацию к дискуссии о власти и авторитете дает Германия, где Конституционный суд принял решение, что имплементация Лиссабонского договора в национальном немецком правопорядке во всем, что касается управления экономикой, не соответствует Конституции ФРГ. Особо было подчеркнуто, что создаваемые новые институты могут начать развиваться самостоятельно и укрепятся политически, приобретая нежелательное влияние и расширяя сферу действия наднационального регулирования с вторжением в сферу внутренней̆ политики по поводу экономических, культурных и социальных вопросов¹¹.

Кризис 2008 г. вновь вернул в повестку Европейского Союза проблему финансовой дисциплины государств-членов и вопрос о проведении единой финансовой политики. Страны - члены ЕС по-прежнему не спешили внедрять наднациональные решения в том, что касается их финансов, это коснулось в том числе стабилизационных мер. Кризис 2008 г. оживил дискуссию по поводу технологии «институты вместо правил» и в Директиве ЕС 2011 г. о требованиях к бюджетному процессу в государствах-членах уже появились положения, касающиеся мониторинга и оценки проектов бюджетов независимыми финансовыми институтами¹². Положение Директивы повышало значение независимых фискальных институтов в проведении наднациональной стабилизационной политики.

2 марта 2012 г. 25 государств ЕС подписали Соглашение о Стабильности, Координации и Управлении в Экономическом и Валютном Союзе (The Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union)¹³. Документ стал обязательным для всех участников зоны евро, а страны-члены, не вводившие евро, добровольно присоединились к нему. Государства обязались обеспечить (п. 2) на национальном уровне независимый мониторинг соответствия национальных финансовых систем показателям, заложенным в Соглашении о стабильности и ранее обозначенным в Пакте о стабильности и росте. Выполняя подписанное Соглашение о стабильности, государства-члены наделили независимые финансовые советы полномочиями проводить мониторинг финансовой политики, оценивать макроэкономические прогнозы, лежащие в основе бюджетов, а также отслеживать выполнение отдельными странами-членами требований к финансовым системам, которые заявлены на наднациональном уровне в ЕС.

На основе сравнительных исследований среди государств, подписавших Соглашение о стабильности, эффективный мониторинг проводят финансовые советы Нидерландов, Португалии и Словакии. Самые слабые позиции оказались у немецкого, люксембургского, эстонского и кипрского советов¹⁴.

Отчасти технология «институты вместо правил» основана на успехах независимых центральных банков в проведении стабилизационной монетарной политики¹⁵. Успех предполагалось развить в рамках независимых финансовых институтов, которые бы проводили финансовую политику стабилизации финансовой системы государства в целом, а не только денежно-кредитной системы¹⁶. Независимые финансовые институты призваны проводить антикризисные меры и влиять на финансовую политику с целью преодолеть нестабильность. Финансовая стабильность¹⁷ постепенно как на национальном, так и на наднациональном уровне стала рассматриваться как благо, которое нужно обеспечивать национальными и наднациональными мерами. Создание специальных институтов, призванных обеспечивать так или иначе стабилизацию финансовой системы после кризиса 2008 - 2009 гг., стало рассматриваться уже не как нечто желательное, а как необходимая мера.

Национальные независимые финансовые институты и их виды

Внутри отдельных государств идея создания независимых финансовых экспертных органов уже реализована. В качестве первого независимого финансового органа называют бельгийский Высший финансовый совет, созданный в 1936 г.¹⁸ Наиболее известный из экспертных финансовых органов – это Бюджетное управление Конгресса США, которое существует с 1974 г.

Следует посмотреть на проблему несколько шире и включить в число финансовых органов экспертного сопровождения независимые советы по управлению экономикой в целом. Четыре экспертных бюро обеспечивают экспертное сопровождение управления экономикой в Нидерландах: Голландское бюро по экологии, Бюро по территориальному планированию, Бюро по социальному и культурному планированию и Голландское бюро по анализу экономической политики¹⁹. Первым в 1945 г. было создано Голландское бюро по анализу экономической политики (Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis). Бюро по анализу экономической политики формально связано с Министерством экономики Нидерландов, но в то же время имеет гарантии независимости²⁰.

В ряде государств существует сразу несколько экономических экспертных советов. В Германии продолжает действовать созданный в 1963 г.²¹ Совет экспертов при Правительстве ФРГ («совет мудрецов»)²². Это наиболее значимый Совет, с законодательным независимым статусом. Помимо него с 2001 г. в Германии действует независимый Совет экспертов по устойчивому развитию²³. Существует также ряд других экспертных организаций без законодательно закрепленного статуса. Например, функционирует экономический совет при Христианско-демократической партии²⁴.

Экспертные институты, сопровождающие управление экономикой, в ряде случаев взяли на себя роль независимых финансовых органов, что представляется вполне логичным, учитывая неразрывную связь финансов и экономики. Роль независимого финансового органа в Нидерландах исполняет Голландское бюро по анализу экономической политики.

Однако возможно и создание параллельной структуры. В Германии при наличии сразу нескольких экспертных и вполне независимых институтов по экспертному сопровождению экономики со сложившимися традициями параллельно создан специализированный независимый финансовый институт - Совет по стабильности (Stabilitätsrat)²⁵.

Обобщение опыта функционирования независимых финансовых советов в разных государствах показывает, что сложилось две возможные модели – независимый орган под эгидой исполнительной власти (как это сделано в Голландии, где экспертные органы имеют статус независимых агентств) или парламентский экспертный орган (Бюджетное управление Конгресса США, Офис Парламентского комитета по бюджету в Канаде). В исследованиях отмечают, что модель с привязкой к исполнительной власти характерна для европейских государств, а парламентская модель характерна для государств за пределами Европы²⁶. Хотя из этого правила есть исключения - Парламентское управление по бюджету в Италии (Ufficio parlamentare di bilancio)²⁷, созданное в 2014 г. при представительном органе власти Италии.

Идея создания независимых финансовых институтов вышла за рамки Европейского Союза и была по достоинству оценена международными организациями. В 2014 г. Организация по экономическому сотрудничеству и развитию выпустила Рекомендации о принципах независимых финансовых (фискальных) органов²⁸. Согласно этому документу, под независимыми финансовыми органами понимаются организации с законодательно закрепленным за ними независимым статусом. Независимые финансовые органы должны обеспечивать мониторинг, объективный анализ, а также рекомендации по выбору финансовой политики и эффективному принятию финансовых решений. На эти же структуры возлагаются задачи по прогнозированию, разработке сценариев и моделированию экономических процессов. Независимость финансовых институтов определяют четыре составляющие – свободный доступ к необходимой информации, независимое финансирование, численность, соответствующая задачам, и юридическая независимость (нормативный акт, закрепляющий гарантии независимости)²⁹.

Концепция независимых финансовых институтов, сформированная в ряде международных документов, предполагает, что они должны ограничить дискрецию власти и произвольные решения, а также повысить прозрачность принятия финансовых решений, а в результате сделать предсказуемой финансовую политику³⁰. С начала 2000-х годов финансовое регулирование стали считать чрезмерно политизированными и зависящими исключительно от текущей ситуации. Политики, сроки полномочий которых ограничены и переизбрание никогда не гарантировано, склонны к принятию недальновидных финансовых решений³¹. Отсюда функцию стабилизации финансовой системы предлагается деполитизировать и выделить в самостоятельное направление финансовой политики³². Отчасти, выделяя функцию стабилизации из управления финансами, предполагалось деполитизировать, насколько это возможно, управление финансами.

Независимые финансовые советы, создаваемые в отдельных государствах, призваны без политических пристрастий эффективно оценивать финансовую ситуацию, давать прогнозы и предлагать варианты решения финансовых проблем.

В рамках региональных межгосударственных объединений независимые финансовые институты могут приобретать особое значение. В Европейском Союзе независимые финансовые институты послужили инструментами мониторинга реализации стабилизационных мероприятий, одобренных на наднациональном уровне, даже в тех сферах, где ЕС не имеет прямой компетенции.

В рамках ЕС в 2015 г. была создана ассоциация национальных независимых финансовых советов для обмена опытом и аналитическими данными между ними – Сообщество независимых финансовых институтов³³. Сообщество – это добровольная организация, открытая для вступления в нее финансовых советов, действующих в Европейском Союзе. Среди задач Сообщества - продвижение общеевропейской стабилизационной финансовой политики, содействие согласованию управления на разных уровнях с учетом принципа субсидиарности и повышения ответственности на местах за проведение общей финансово-экономической политики. Сообщество выпускает заявления в рамках своих задач. Например, в 2019 г. было выпущено заявление о необходимости повышения гарантий независимости финансовых советов и улучшения обеспечения их деятельности. Национальные финансовые советы были названы в нем «хрупкими» образованиями, требующими поддержки и продвижения их влияния со стороны Европейского Союза³⁴. Важной миссией Сообщества является взаимный обмен прогнозами и данными, которые необходимы для выработки, скоординированной финансовой и стабилизационной политики на уровне Европейского союза.

Заключение

Финансы представляют собой сложную и неоднородную сферу для наднационального регулирования, где многое зависит от политической воли государств. Если инициатива наднационального регулирования полностью поддержана политическими и деловыми кругами государств - членов интеграционного образования, то процессы гармонизации и даже унификации проходят быстро и эффективно. Развитие единого рынка финансовых услуг было поддержано политической волей государств. В 1999 г. появился программный документ – План действий в сфере финансовых услуг, где было введено понятие «общий финансовый рынок». Положения этого программного документа в последующем были воплощены в наднациональных актах - директивах и регламентах. К 2020 г. в ЕС был создан единый рынок финансовых услуг с едиными не только гармонизированными, но и унифицированными правовыми нормами, с единым регулирующим и надзорным механизмом³⁵.

Попытка стабилизационного регулирования финансово-бюджетной сферы в ЕС не была поддержана политической волей и даже встретила противодействие со стороны государств. Создать четкие обязательства для государств здесь так и не удалось. Здесь некоторых результатов удалось добиться на основе технологии «институты вместо правил».

Значение этого инструмента пока недооценивается в других международных интеграционных образованиях, хотя, как представляется, наднациональное правовое регулирование или международные соглашения успешно могут быть дополнены организационными механизмами в существующих и вновь создаваемых международных союзах и интеграциях.

Технология «институты вместо правил» может быть полезна и успешно дополнять усилия по интеграции в рамках ЕАЭС и достижении общей финансовой стабильности. Несмотря на то что создание независимых финансовых институтов признается одной из лучших практик в управлении публичными финансами в мире, они созданы не во всех странах - участницах ЕАЭС. Внедрение технологии «институты вместо правил» потребует времени и усилий со стороны государств-участников, которые, в последующем оправдаются и предоставят дополнительные возможности для углубления интеграционных процессов.