Государство в процессе своего функционирования выполняет ряд внешних и внутренних функций, которые отражают его предназначение, выраженное в определяемых конкретно-историческими условиями основных направлениях организующего воздействия на все сферы жизни общества посредством использования государственным аппаратом специфических форм и методов деятельности¹. Необходимость обеспечения прогрессивного развития общества требует от государства реализации ряда внутренних функций, направленных на решение задач формирования сбалансированной системы общественных отношений в экономической, социально-культурной областях, в области поддержания общественного порядка и общественной безопасности и других задач внутригосударственного значения. Противодействие административной деликтности есть проявление одной из важнейших внутренних функций государства – укрепления законности и охраны правопорядка. Ее реализация связана с предупреждением и пресечением деяний, нарушающих требования правовых норм и направленных на дезорганизацию системы социальных связей, и с обеспечением защищенности интересов личности, общества и государства от правонарушений. Виновные в их совершении лица должны подвергаться отвечающим требованиям справедливости и соразмерности мерам юридической ответственности.

Функция укрепления законности и охраны правопорядка взаимосвязана и с иными функциями государства – социальной, экономической, культурной и экологической, способствуя развитию общественных отношений в соответствующих областях через воспрепятствование деструктивному злонамеренному воздействию на них со стороны имеющих противоправные цели физических и юридических лиц. Укрепление законности и охрана правопорядка, включая противодействие административной деликтности, должны быть обеспечены через систему стратегического планирования в документах политико-доктринальной направленности. В общем виде сообразно функциям государства определены национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года², включая создание комфортной и безопасной среды жизнедеятельности человека.

Достижению указанной цели призвана способствовать ориентированная на обеспечение национальной безопасности система задач государственной политики. В текущих конкретно-исторических условиях с учетом наиболее актуальных для личности, общества и государства угроз на доктринальном уровне сформулированы важные основополагающие задачи деятельности государства в области реализации функции укрепления законности и охраны правопорядка, включая: обеспечение должного уровня безопасности при организации и проведении публичных и иных массовых мероприятий; оптимизацию механизмов контрольно-надзорной деятельности в таможенной, пограничной, санитарно-эпидемиологической, миграционной и других сферах; достижение необходимого уровня безопасности дорожного движения; повышение уровня антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, мест массового нахождения людей, объектов жизнеобеспечения населения и иных потенциально опасных и критически важных объектов; обеспечение защиты населения от опасных инфекционных заболеваний, могущих вызвать чрезвычайную санитарно-эпидемиологическую ситуацию; предупреждение и пресечение экстремистской и террористической деятельности физических и юридических лиц, а также правонарушений, совершаемых с использованием информационно-коммуникационных технологий; модернизацию комплексного государственного механизма профилактики правонарушений; системное развитие правоохранительных структур сообразно выполняемым ими функциям³. Указанные приоритеты предполагают совершенствование правоохранительной политики по разным направлениям – противодействию как преступности, так и административной деликтности. Вместе с тем такое противодействие представляет собой комплексный механизм: использование средств правоохраны для противодействия административной деликтности способствует снижению уровня преступности, поскольку совершение преступлений во многом является результатом безнаказанности лиц, совершивших административные правонарушения.

Текущее состояние правоохранительной политики в сфере противодействия административной деликтности характеризуется отсутствием развитой идеологической основы, обусловленным недостаточным вниманием к данной проблеме со стороны ученых-административистов. Данное явление представляет собой симбиоз двух направлений исследований. Во-первых, для разработки данного понятия необходимо учитывать результаты общетеоретических изысканий, направленных на формирование дефиниции, целей, задач, содержания, приоритетов, основных направлений совершенствования правоохранительной политики. Последняя является составной частью правовой политики, интегрируя в себе отдельные элементы правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной политики, связанные с реализацией охранительной функции права. «Правоохранительная политика» - относительно новый термин, который получил научно-теоретическое обоснование в первое десятилетие ХХI в. в связи с накоплением знаний о правовой политике в целом и наличием комплекса требующих разрешения проблем в области функционирования правоохранительных структур⁴, однако формирование единых целостных представлений о данном феномене не завершено. Препятствует этому отсутствие в теории права единообразного понимания таких терминов, как «правоохранительные органы», «правоохранительная функция», «правоохранительная деятельность», «правоохранительная система», «правоохранительный механизм», которые являются базовыми для формирования концептуальных основ правоохранительной политики. По утверждению Р.В. Пузикова, рассуждающего о тенденциях развития механизма правоохраны, отсутствие единого методологического подхода к определению правоохранительной политики в нашем государстве обусловило ее отсутствие в том смысле, в каком она рассматривается теоретиками права⁵.

М.Г. Арутюнова представляет ее в виде комплекса оснований, базирующихся на научном исследовании причин правонарушений, и действий, осуществляемых субъектами государственной и негосударственной системы правоохраны, по ее оптимизации через совершенствование правоохранительной системы и усилению эффекта от реализации охранительной функции права⁶. В то же время формулирование термина «правоохранительная политика» через совокупность «оснований» вряд ли можно признать удачным ввиду деятельностного наполнения понятия «политика». С этой точки зрения оптимальный подход к содержанию данного понятия предлагают А.В. Малько и В.В. Нырков, рассматривающие ее в виде деятельности государственных и негосударственных структур, основанной на началах последовательности, системности и научной обоснованности и ориентированной на совершенствование правоохраны, усиление эффективности охранительной функции права, построение сбалансированного правоохранительного механизма⁷.

Данная деятельность характерна для функционирования множества субъектов, обеспечивая решение задач правоохраны разносторонней направленности, в числе которых выделяются: 1) усиление эффективности нормативной регламентации охранительной функции права; 2) обеспечение согласованного функционирования субъектов правоохраны и повышение их кадрового потенциала; 3) формирование надлежащего правоохранительного механизма; 4) разработка предупредительных мер и их реализация; 5) непосредственная оптимизация правоохранительной деятельности в области противодействия преступности, административной деликтности и другим противоправным деяниям, осуществления государственного контроля (надзора); 6) повышение уровня правоохранительной культуры работников государственного аппарата, формирование законопослушной личности и пр.⁸

Второе направление исследований связано с совершенствованием научных основ административной деликтологии, составной частью которых является анализ проблем административной деликтности. Данные вопросы получили высокую степень проработки в отечественной науке административного права. В советский период базисное значение для формирования концептуальных основ противодействия административной деликтности приобрели труды Л.В. Коваля⁹, В.И. Ремнева¹⁰, Е.В. Додина¹¹.

Новый толчок исследованиям феномена административной деликтности был дан разработкой и принятием нового административно-деликтного законодательства в начале XXI в. Так, значительная часть работы Э.Е. Гензюка посвящена рассмотрению вопросов административной деликтности с точки зрения системно-структурного подхода, управления данным явлением, прогнозирования и предупреждения административной деликтности¹². Н.П. Мышляев акцентирует внимание на методических основах изучения административной деликтности, организационных и правовых формах профилактики данного явления и ее совершенствовании¹³. М.И. Никулин определяет административную деликтность как объект изучения отдельной науки – административной деликтологии, выделяя особенности, сущность, структуру административной деликтности и излагая суждения о механизмах снижения ее уровня¹⁴.

В содержательном отношении административная деликтность представляет собой совокупность административных правонарушений, совершаемых за тот или иной временной промежуток в общегосударственном масштабе или на уровне субъекта Российской Федерации либо муниципального образования, и определяется такими параметрами, как состояние, структура и динамика. Исследование вопросов административной деликтности на основе данных параметров вряд ли можно считать достаточным для определения надлежащих механизмов противодействия данному явлению. Важным здесь является обращение к вопросам правовой политики в ее правоохранительном выражении, которое во взаимосвязи с исследованием проблем противодействия административной деликтности может дать синергетический эффект. Синтез общетеоретических разработок в области правоохранительной политики и административно-деликтологических теорий может обеспечить качественно новый результат, способствуя всестороннему охвату соответствующих проблем и большей степени структурирования деятельности государства в области противодействия административной деликтности на основе научной концепции правоохранительной политики.

В административно-правовой науке уже сложились предпосылки к формированию подобных идей. В частности, А.П. Шергиным большое значение придается разработке государственной политики в области противодействия административной деликтности, которая должна быть составной частью единой государственной политики борьбы с противоправными деяниями. Несмотря на правоохранительное содержание предлагаемого им подхода к выработке соответствующей политики, в нем просматриваются лишь общие ориентиры, которые связаны преимущественно с обеспечением взаимосвязи противодействия преступности и административной деликтности, а также акцентируется внимание на деятельности МВД России при том, что правоохранительная политика связана с реализацией охранительной функции права в целом и должна охватывать деятельность широкого круга публично-властных органов¹⁵.

Представляется, что правоохранительная политика в сфере противодействия административной деликтности должна подчиняться общим задачам правоохранительной политики, что предполагает производный характер ее собственных задач и необходимость их конкретизации для достижения единых целей правоохраны. В их числе необходимо назвать: 1) повышение качества правового регулирования административной ответственности; 2) усиление координационных начал в деятельности органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, и их надлежащее кадровое обеспечение; 3) формирование механизма административного преследования, способствующего достижению баланса интересов всех участников производства по делам об административных правонарушениях, общества и государства; 4) выработка эффективного инструментария выявления и устранения причин и условий, способствующих административной деликтности; 5) усиление результативности государственной контрольно-надзорной деятельности на основе реализации механизма оценки рисков причинения вреда и управления ими; 6) повышение уровня правоохранительной культуры должностных лиц, реализующих процессуальные нормы административно-деликтного законодательства; 7) формирование у членов социума установки неприятия совершения административных правонарушений.

С учетом общетеоретических воззрений о природе правоохранительной политики и специфики борьбы с административными правонарушениями правоохранительную политику в сфере противодействия административной деликтности можно представить как деятельность государственных и негосударственных структур, основанную на началах последовательности, системности, научной обоснованности и ориентированную на совершенствование охраны интересов личности, общества и государства от административных правонарушений, усиление эффективности охранительной функции административно-деликтного законодательства и построение сбалансированного механизма привлечения виновных лиц к административной ответственности.

Краеугольным камнем для формирования эффективной правоохранительной политики в сфере противодействия административной деликтности являются совершенствование законодательства и надлежащая организация правоприменения органами административно-деликтной юрисдикции. В связи с этим уместно выделить текущие, долгосрочные приоритеты и стратегические ориентиры правоохранительной политики исследуемой направленности.

1. Текущие приоритеты возникают под воздействием конкретных препятствующих нормальному функционированию социума обстоятельств, изменений общественно-политической обстановки, способствующих возникновению деяний, объективно характеризующихся антиобщественной вредоносностью. Так, пандемия новой коронавирусной инфекции обусловила внесение комплекса изменений в законодательство, в том числе в административно-деликтное, а также формирование подзаконного регулирования, определяющего ряд конкретных ограничений экстраординарного характера для граждан и организаций. Соответственно, в течение значительного промежутка времени практиковалось массовое привлечение к административной ответственности лиц, нарушающих противоэпидемические правила. В свою очередь, снижение уровня заболеваемости и постепенная отмена противовирусных ограничений обусловили уменьшение, а потом и прекращение активности правоохранительных структур по выявлению соответствующих административных правонарушений и применению административных наказаний.

Очередным фактором интенсификации правоохранительного воздействия на членов социума, в том числе в рамках противодействия административной деликтности, стала специальная военная операция на Украине, в ходе которой обнаружилась необходимость стабилизации общественно-политической обстановки внутри страны, оказавшейся под угрозой деструктивного воздействия со стороны преследующих антиобщественные цели граждан и организаций. В данном случае правоохранительная политика, с одной стороны, ориентирована на усиление использования стандартных инструментов противодействия административной деликтности, включая применение административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий, а также правил, предусмотренных для некоммерческих организаций и средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента. С другой стороны, необходимость обеспечения эффективности правоохранительной политики побудила законодателя к внесению поправок в административно-деликтное законодательство в целях создания основания для привлечения к административной ответственности за совершение новых – вносящих элемент дезорганизации в систему общественных отношений – деяний. Так, 4 марта 2022 г. была введена административная ответственность за публичные действия, направленные на дискредитацию использования Вооруженных Сил РФ в целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности или исполнения государственными органами Российской Федерации своих полномочий в указанных целях, а также за призывы к введению мер ограничительного характера в отношении Российской Федерации, российских граждан и организаций¹⁶.

2. Долгосрочные приоритеты обусловливают приведение административно-деликтного законодательства в соответствие с основными направлениями государственной политики в различных отраслях и сферах государственного управления. В данном отношении необходимо учитывать содержание документов политико-правового характера, в которых отражены узловые проблемы, препятствующие поступательному развитию социальных связей на определенном этапе развития. Коррекция административно-деликтного законодательства в этом случае ориентирована на совершенствование механизма противодействия средствами правоохраны наиболее характерным для данного этапа общественно вредным проявлениям. Политико-правовые документы государства показывают динамику общественного развития, с течением времени заменяются на новые, показывающие очередные ориентиры, приоритеты и угрозы, на что должна следовать соответствующая реакция законодателя. Правоохранительная политика в сфере противодействия административной деликтности требует законодательных решений, способствующих нейтрализации угроз, обозначенных прежде всего в политико-правовых документах в области обеспечения безопасности: национальной, общественной, информационной, продовольственной, экологической, экономической и др.

3. Стратегические ориентиры правоохранительной политики в сфере противодействия административной деликтности связаны с коренной модернизацией административно-деликтного законодательства, предполагающей принятие новых кодифицированных актов об административной ответственности. В соответствии с данным ориентирами предполагается глубокая переработка правовых норм, регулирующих основания, условия и порядок привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности. Нельзя сказать, что действующий КоАП РФ в корне не удовлетворяет потребностям правоприменителя и не отвечает требованиям защиты интересов участников производства по делам об административных правонарушениях. Однако за период его действия накопился комплекс практических проблем, отраженных в материалах деятельности органов правосудия, иных субъектов административно-деликтной юрисдикции, их должностных лиц и снижающих правоохранительный потенциал корректирующего воздействия на общественные отношения. Разъяснения Пленума Верховного Суда РФ не всегда учитываются при отправлении правосудия по делам об административных правонарушениях, подвергаясь трактовке, искажающей их действительный смысл.

Имеется и множество иных недостатков действующего КоАП РФ. Бесконечные споры возникают в рамках судебного нормоконтроля, выявляющего несоответствие административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации федеральному ввиду выхода законодателя субъекта Федерации за пределы своей нормотворческой компетенции. При этом по одним и тем же вопросам, например, по установлению административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, позиция судебных инстанций с течением времени может меняться.

Применяемые в соответствии с действующим КоАП РФ меры административно-процессуального обеспечения, предполагающие ограничение прав и законных интересов граждан и организаций, не всегда исчерпывающим образом урегулированы. Наличие подзаконных правил, развивающих положения КоАП РФ и определяющих, например, условия содержания административно задержанных лиц, порядок проведения предусмотренных законом видов освидетельствования вряд ли заслуживает поддержки, если исходить из конституционных требований об условиях ограничения прав граждан.

Одной из проблем является бессистемность закрепления в КоАП РФ новых составов административных правонарушений, которые чаще всего носят бланкетный характер и требуют обращения к содержанию иных нормативных правовых актов, что в ряде случаев порождает не просто их дублирование, но и установление возможности рассмотрения соответствующих дел разными органами административно-деликтной юрисдикции.

До сих пор не прекращаются споры о подсудности пересмотра постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Несмотря на, казалось бы, четкое требование ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ о подсудности пересмотра арбитражным судам при условии связи деяния с предпринимательской или иной экономической деятельностью и наличие соответствующих разъяснений в п. 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (в ред. от 23.122021 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»¹⁷, по-прежнему в арбитражных судах разных округов существует различная практика по данному вопросу.

Законодательно не определены понятия длящихся, продолжаемых, аналогичных, малозначительных и однородных административных правонарушений, родового объекта посягательства. Разъяснение данных вопросов высшей судебной инстанцией не всегда обеспечивает корректную оценку конкретной правоприменительной ситуации судебными и иными субъектами административно-деликтной юрисдикции.

Идея о необходимости принятия нового федерального административно-деликтного законодательства, разрешающего указанные и иные проблемы правового регулирования и правоприменения, тревожит умы законодателя и иных заинтересованных субъектов на протяжении примерно последних восьми лет. При этом стратегические ориентиры правоохранительной политики в сфере противодействия административной деликтности не всегда однородны. Разными разработчиками они определяются по-разному, что влияет на содержание подготавливаемых законопроектов. Проекты КоАП РФ, разработанные депутатскими группами на этапе инициирования данной деятельности, существенным образом отличаются от текущего проекта, основанного на идее разделения материального¹⁸ и процессуального¹⁹ административно-деликтного законодательства. Например, последний вариант системы административных наказаний повторяет существующую систему, хотя в ранее разработанных проектах предполагалось расширение их спектра, позволяющее продолжить дальнейшую систематизацию предусмотренных законодательством мер административного принуждения, которые имеют, по сути, карательный характер, включая лишение юридического лица предоставленного ему специального права.

Стратегически проекты нового материального и процессуального административно-деликтного законодательства базируются на идеях, заложенных в опубликованной Правительством РФ 10 июня 2019 г. Концепции нового кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях²⁰. Ее содержание ориентировано на укрепление правоохранительных начал административно-деликтного законодательства, всесторонний учет факторов, определяющих состояние и динамику административной деликтности. В частности, обозначены усиление профилактической направленности законодательства об административных правонарушениях, взаимосвязи контрольно-надзорной деятельности с производством по делам об административных правонарушениях, гарантий оказания квалифицированной юридической помощи, упорядочение правил назначения административных наказаний в целях исключения чрезмерного карательного воздействия на привлекаемое к административной ответственности лицо.

При этом необходимо иметь в виду, что совершенствование правоохранительной политики в сфере противодействия административной деликтности должно быть научно обоснованным, учитывать критические подходы к ее разработке и реализации, включая модернизацию соответствующего законодательства. Все предложенные проекты административно-деликтного законодательства подвергались обстоятельной критике. Не всеми учеными поддерживается стратегическая инициатива принятия нового КоАП РФ. Довольно интересные доводы по этому вопросу были представлены Ю.Н. Стариловым, отметившим сомнительность причин, по которым необходимо вводить в действие совершенно новое законодательство об административных правонарушениях²¹. Тем не менее очевидна нацеленность государства на преобразование правоохранительного механизма противодействия административной деликтности ввиду устаревания концептуальной основы действующего КоАП РФ, чем очерчивается реальная перспектива принятия в ближайшие годы нового федерального административно-деликтного законодательства.

* * *

Таким образом, правоохранительная политика в сфере противодействия административной деликтности является объективно существующим явлением. Однако для повышения ее эффективности необходима разработка соответствующих научных основ за счет синтеза новейших идей в области общей теории права, определяющих сущность, структуру и содержание правоохранительной политики, а также научных положений, раскрывающих ключевые вопросы административной деликтологии. Основные проблемы модернизации данного вида правоохранительной политики связаны с определением текущих, долгосрочных приоритетов и стратегических ориентиров. Наибольшее внимание государства и научного сообщества на данном этапе приковано к стратегическим нормотворческим инициативам, от надлежащей реализации которых зависят перспективы правоохранительной политики в сфере противодействия административной деликтности.