Российская Федерация представляет собой многонациональное и многоконфессиональное государство, основные черты государственного устройства которого сформировались ещё в Российской Империи. По причине уникальности процесса образования Российская Империя не могла быть не чем иным, как унитарным государством со сложной и гибкой структурой государственно-территориального устройства.

Российской Федерацией были восприняты (эстраполированы) от Российской Империи принципы равноправия всех национальностей и дружбы между народами - эти краеугольные начала федерализма. Другое дело, что форма абсолютизма исключала всякое разграничение полномочий между центром и регионами. Хотя пример Великого Княжества Финляндского и Царства Польского в период их вхождения в состав Российской Империи свидетельствует о допустимости идей федерализма в государственном устройстве¹.

Принципы федерализма ныне должны быть переориентированы на цели устойчивого развития и национальной безопасности государства безотносительно к тому, в какой мере в государственном управлении присутствуют элементы унитаризма и федерализма. Например, если говорить о характеристике советского федерализма в общем плане, то нужно отметить самые важные его черты, а именно то, что он складывался на основе добровольного вхождения образовавшихся на местах советских республик в Союз Советских Социалистических Республик (СССР), в его основании лежал принцип демократического централизма, действующий во всех сферах жизни и на всех уровнях государственного управления.

Демократический централизм с самого начала был призван исключить всякие сомнения в приверженности СССР принципу интернационализма и равноправия всех союзных республик, в том числе и тогдашней РСФСР, вокруг которой и происходило объединение национальных республик. В течение длительного периода существования СССР демократический централизм воспринимался как единственно возможный способ организации всей системы государственного управления и принцип федеративного устройства государства.

К моменту своего распада СССР включал 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, автономных округов, 6 краев и 123 области. Это был сложный конгломерат, требующий особого внимания со стороны союзного центра в аспекте управления всеми социальными процессами в регионах, эффективного государственного управления на всех уровнях социальной организации.

Дело осложнялось тем, что в 1990-е годы Россия столкнулась с проявлениями и последствиями системного кризиса, охватившего все сферы общественной жизни, и особенно экономики, что вылилось в недовольство населения, в появлении центробежных тенденций на уровне союзных республик. Ничего не было сделано, чтобы изменить положение в экономике, и союзные республики одна за другой (в одиночку и группами) стали отпадать от СССР. Начавшийся процесс отделения республик завершился подписанием договора руководителей России, Украины и Белоруссии о ликвидации СССР и создании Союза Независимых Государств². СССР был великой мировой державой, ядром мировой системы социализма. Распад СССР означал распад и Совета Экономической Взаимопомощи, и Варшавского военного блока, противостоявшего блоку НАТО. Российская Федерация в процессе оформления постсоветского пространства оказалась правопреемницей СССР во всех его международных договорах и обязательствах. Тем самым она восприняла историческую миссию России как евразийской державы, центра притяжения для тех государств евразийского континента, которых не устраивают глобалистские гегемонистские устремления англосаксонского мира во главе с США.

По прошествии определённого времени существующая в Конституции РФ формулировка права государственного самоопределения может быть истолкована национальными регионами как согласие федерального центра на передачу этого права на усмотрение республиканских конституций. Как это ни странно звучит, но нынешнее федеративное законодательство по этой причине можно трактовать в ущерб государственному суверенитету и территориальной целостности государства. В этом состоит один из недостатков современной модели российского федерализма, а фактически всей системы государственного устройства.

Перед Российской Федерацией стоит задача, напоминающая ситуацию выбора формы государственного устройства формирующегося Советского государства и принципа вхождения в его состав национальных окраин бывшей Российской Империи в 1922 г. Тогда решался вопрос, какой из принципов государственного устройства следует применить - автономизации или федерализации³. В ходе обсуждения этой проблемы победила позиция федерализма с его правом государственного самоопределения народов России вплоть до отделения, что и было реализовано в форме Союза Советских Социалистических Республик. Вариант автономизации мог вызвать негативное отношение со стороны национальных элит и спровоцировать сепаратистские настроения в национальных окраинах государства.

Необходимо учитывать, что эффективность системы государственного управления зависит не только от избранной формы государственного устройства, но и от того, насколько преобразования в сфере федеративных отношений будут увязаны, согласованы с мерами в других сферах социальной организации. Речь идёт о том, чтобы будущая реформа федерализма способствовала назревшим преобразованиям в экономической, социально-политической и культурно-духовной сферах, рассматривалась как важный фактор в области международных отношений. А этого невозможно добиться без решения вопроса о праве государственного самоопределения, включая запрет на отделение. Сегодня не может быть и речи о возвращении этого права. Поэтому, на наш взгляд, нужно искать другое решение, которое, не ущемляя прав национальных республик на самоопределение, могло бы обеспечить суверенитет и территориальную целостность государства.

Здесь мы должны исходить из того, что ни американский, ни индийский, ни канадский и никакой другой опыт не могут быть применены для Российской Федерации, в силу того что этот опыт формировался в совершенно других условиях места и времени, был чужд культурно-духовному укладу народов России. Конечно, сейчас можно критиковать тех, кто, делая исторический выбор в пользу федерализации в условиях революционного подъёма в мире, даже не могли предположить, что право на отделение когда-нибудь и кем-нибудь может быть востребовано (реализовано) на практике. Поэтому и возобладала концепция В.И. Ленина на государственное устройство СССР на основе федерализации, тем более что такой выбор диктовался тактическими задачами воссоединения российских земель после Гражданской войны 1917 - 1922 гг.

В реализации этой формы государственного устройства сыграло роль и то обстоятельство, что в государстве имелся фактор, позволявший целенаправленно проводить государственную политику в сфере межнациональных отношений, сообразуясь с политической реальностью, менять установки и направленность этой политики. Этот фактор - наличие правящей Коммунистической партии (РСДРП - РКП(б) - ВКП(б) - КПСС).

В Конституции СССР от 7 октября 1977 г. было указано: «Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма...»⁴. Здесь можно добавить, что вызывает возражение не наличие правящей партии (такие партии есть везде), а отсутствие других партий в государстве (что объясняется полным господством в государстве коммунистической идеологии).

Следует сказать, что, несмотря на провозглашённые в Конституции СССР утопические цели построения коммунизма, сами принципы организации многонационального государства были реализованы в полной мере, что было следствием уверенной и последовательной политической линии в области межнациональных отношений. К сожалению, позитивный сценарий развития был радикальным образом отвергнут событиями 1990-х годов в силу указанных обстоятельств, остаётся только сожалеть о произошедшем.

Конечно, сейчас всем ясно, что нужно было не дожидаться того момента, когда импульсы распада дадут себя знать, а следовало бы своевременно вносить необходимые изменения в Конституцию СССР и в государственную политику. Это можно было осуществить в условиях складывания позитивного морально-психологического климата в отношениях между национальностями в СССР, в особенности, после победы советского народа в Великой Отечественной войне. Однако под влиянием общей эйфории от этих действительно великих успехов возобладало мнение о том, что в процессе строительства коммунизма в государстве все национальные проблемы будут решаться автоматически. Поэтому считалось, что нет необходимости будоражить общество преобразованиями в сфере государственного устройства. Руководством государства явно были недооценены исходящие извне угрозы национальной безопасности и государственной целостности. Сложившееся государственное устройство позволяло решать возникающие проблемы без принятия радикальных преобразований в области федерализма⁵.

Российская Федерация как правопреемница Советского Союза столкнулась с реальными угрозами территориальной целостности государства, исходящими уже не извне, а изнутри, и в своей Конституции от 12 декабря 1993 г. при формулировании права субъектов Федерации на национальное самоопределение исключила право на отделение, признав вместо него конституционно-договорный принцип разграничения полномочий центра и субъектов Федерации, в соответствии с которым распределение полномочий определяется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами. Это предполагало возможность решения вопросов суверенитета национальных республик посредством договорной практики (процедур заключения договоров субъектов Федерации с федеральным центром по вопросам разграничения их предметов ведения, прерогатив и полномочий). Но, как вскоре стало ясно, и эти меры оказались недостаточными и неспособными гарантировать прочность федеративного устройства государства. Нужны были изменения, способные минимизировать негативные последствия кризиса 90-х годов и предотвратить импульсы сепаратизма и распада теперь уже в условиях Российской Федерации. В том числе следовало задуматься о необходимости перемен, направленных на укрепление национальной безопасности, повышение оборонного потенциала и международного авторитета Российской Федерации.

В особенности это стало ясно в начале 2000-х годов, когда Российская Федерация заявила о своих национальных интересах, что послужило развёртыванию широкомасштабной гибридной войны Запада во главе с США против России. Одним из главных, если не самым главным, направлений в гибридной войне Запада против Российской Федерации является сфера межнациональных отношений. В центре внимания западных стратегов стало разжигание межнациональной розни, поддержка политического экстремизма и терроризма на территории Российской Федерации. В этих целях используются самые разные приёмы, в том числе спекуляции на некоторых недостатках российского федерального законодательства, и прежде всего положение о конституционно-договорном характере российского федерализма, с которым связано наибольшее количество неувязок в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации⁶.

Урок, который можно вынести из истории федерализма в России, это вывод о том, что одновременно с тенденцией федерализации в политической практике неизбежно присутствовала тенденция унитаризации. Здесь мы сталкиваемся с тем обстоятельством, что унитаризм оказывается не тождественным жёсткой централизации, не допускающей местной самостоятельности, так же, как и федерализм необязательно означает необратимую децентрализацию, исключающую все импульсы централизации. Как показывает жизнь, в России унитаризм вполне может сочетаться с самостоятельностью субъектов, а федерализм с сильной центральной властью.

Именно в этом может скрываться ключ к решению вопроса о реформе федерализма Российской Федерации, который состоит в определении оптимальной меры соотношения унитаризма и федерализма в государственном устройстве, такого их сочетания, которое единственно может обеспечить эффективное функционирование системы государственного управления во всех сферах жизни.

Весь вопрос в том, как обеспечить оптимальный вариант соотношения унитаризма и федерализма; какие меры необходимо принять в целях осовременивания (модернизации) федеративных отношений. В числе таких мер могут быть: реформирование государственного устройства переход к модели унитарного федерализма; унификация практики разграничения полномочий и предметов ведения федерального центра и субъектов Федерации; развитие местного самоуправления; повышение ответственности государственных органов и местного самоуправления за состояние социального самочувствия населения.

Достижение оптимального варианта федеративного устройства в Российской Федерации⁷ предполагает необходимость предварительного всестороннего анализа состояния федерализма, построенного на принципах, сформулированных в Конституции РФ 1993 г., тех принципах, которые по своему характеру соответствовали интересам либерально-демократического переустройства Российской Федерации. Принципы федерализма должны быть переориентированы на цели устойчивого развития и национальной безопасности государства безотносительно к тому, в какой мере в государственном управлении присутствуют элементы унитаризма и федерализма.

Похожий принцип выстраивания государственно-территориального устройства имелся и в СССР, выступая в форме демократического централизма, который распространялся на все сферы жизни, включая и экономику, и политику. Как отмечалось в Конституции СССР, «организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело».

Как можно видеть, демократический централизм содержит всё-таки больше определённости, нежели имперский унитаризм, по крайней мере в отношении ответственности государственных органов за порученное дело. Дело в том, что советский унитаризм как способ политико-территориальной организации государственно-политической системы позволял оперативно концентрировать ресурсы государства и эффективно использовать их для решения актуальных тактических задач и стратегических целей, в наибольшей степени отвечал задачам обеспечения национальной безопасности. Это, однако, нисколько не мешало выстраиванию федеративных отношений в СССР. Провозглашённые в Конституции СССР принципы добровольности вхождения советских республик в Союз ССР и их равноправия одновременно означали коллективную ответственность за сохранение территориальной целостности и защиту государственного суверенитета. Коллективная же ответственность предполагает наличие сильного центра, который обладает делегированным ему союзными республиками правом на решение всех вопросов, относящихся к государственному суверенитету и сохранению территориальной целостности государства. Данные принципы вполне отвечали в то время ожиданиям населения всех территорий Российской Империи, а затем СССР, поскольку соответствовали сложившимся у народов представлениям о сильной государственной власти.

Действительно, сочетание в рамках российского федерализма двух принципов построения субъектов федерации - административно-территориального и национально-территориального - привело к ослаблению общегражданской идентичности населения, к размыванию общенационального гражданского патриотизма, к эксцессам противостояния между центром и регионами, к усилению центробежных, сепаратистских тенденций. Кроме этого такое устройство не оставляло места для самоопределения народа. Области и края в своих уставах не содержали даже намёков на право русского народа на национальное самоопределение, на защиту прав русских людей как представителей особой этнической общности. Фактически русский человек рассматривался как субъект, лишённый национальности.

Однако этой проблемой тогда пренебрегли, ограничившись наделением городов Москвы, Санкт-Петербурга, а с недавнего времени и Севастополя статусом городов федерального подчинения. Русский народ, проживающий вне городов федерального подчинения и вне национальных республик на огромной территории государства, фактически оказался вне конституционного поля Российской Федерации.

1 июля 2020 г. состоялось общероссийское голосование по поправкам в Конституцию РФ, согласно которой была закреплена единая система публичной власти, организация которой отнесена к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71). Публичная власть как разновидность социальной власти — это власть, выделенная от народа и в конституционно-правовом порядке наделенная народом правом на осуществление полномочий от своего имени. В качестве организационно-правового института публичная власть — это власть органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые образуют единую систему публичной власти.

Напомним, что до принятия поправок в Конституцию РФ 2020 года в ней использовались понятия в рамках различных проявлений как общей категории «власть»: «власть народа», «власть в Российской Федерации» (ст. 3), так и категории, отражающей формы ее осуществления: «государственная власть в Российской Федерации», «государственная власть в субъектах Российской Федерации» (ст. 10, 11).

Принятые конституционные поправки призваны сделать политическую систему Российской Федерации сбалансированной, с дифференцированной системой сдержек и противовесов между ветвями и уровнями государственной власти. Отдельного внимания заслуживает именно усиление роли субъектов Российской Федерации через повышение значимости института губернатора. Это идет в противовес с ранее доминирующей тенденцией на централизацию власти. Важное значение имеет усиление законодательной ветви власти через передачу Государственной Думе отдельных полномочий по утверждению Правительства РФ. Но это не означает перехода Российской Федерации к парламентской республике, так как глава государства сохраняет за собой статус ключевой фигуры в политической системе, и именно у него сконцентрированы ключевые функции.

Что касается закрепления ряда социальных обязательств в Конституции РФ в части зарплат и пенсий, то они не окажут существенного влияния на социально-экономическую ситуацию, так как эти нормы и в текущий момент находятся в рамках федеральных законов.

В ч. 1 ст. 67 Конституции РФ добавлена норма, согласно которой на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Кроме того, согласно ч. 2¹ ст. 67 Конституции РФ Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются.

В.А. Черепанов в своей книге «Теория российского федерализма» пишет: «Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила федеративное устройство, но не как способ решения национального вопроса, а как форму политико-территориального устройства государства»⁸. То есть фактически вопросы федеративного устройства решаются путём административного переустройства в отрыве от решения национального вопроса. Автор объясняет это тем, что «право... рассматривается как... государственная воля, воплощённая в федеральном законе, обязательность которого детерминирована в первую очередь властно-принудительной силой государства, а не общественными потребностями и интересами федеративных субъектов и народов, проживающих на их территории». Оставляя в стороне объяснительную часть этого утверждения, обратим внимание на то, что действительно в Конституции РФ отсутствует указание на связь федеративного устройства с национальной политикой, не предлагается конкретных способов совершенствования государственного устройства.