Везде
Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока России: эволюция правового статуса с царских времен и до наших дней
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока России: эволюция правового статуса с царских времен и до наших дней
Аннотация
Код статьи
S102694520020523-6-1
DOI
10.31857/S102694520020523-6
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Кряжков Владимир Алексеевич 
Должность: Профессор Департамента дисциплин публичного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Аффилиация: Национальный исследовательский университет “Высшая школа экономики”
Адрес: Российская Федерация, Москва
Выпуск
Номер 6
Страницы
68-78
Аннотация

Настоящая статья посвящена вопросам эволюции правового статуса коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (в прошлом имевших разное наименование) за несколько столетий. Показаны особенности их положения: в царской России с момента присоединения к ней сибирских территорий и до принятия Устава об управлении инородцев 1822 г., обеспечившего цивилизованное встраивание сибирских народов в российскую государственность; в СССР, государственная политика которого по отношению к этим сообществам изначально была сориентирована на дореволюционный правовой опыт, а в последующем строилась на основе советских принципов – унификации их жизнедеятельности и опеке, осуществляемой преимущественно без учета культурных ценностей северных народов; в современной России, которая, следуя международным стандартам, закрепляет конституционный статус коренных малочисленных народов, принимает законодательные меры, нацеленные на защиту их прав и развитие в контексте меняющейся действительности. Обращается внимание на проблемные моменты правового регулирования в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова
Россия, Устав об управлении инородцев, северные народности в СССР, конституционно-правовой статус коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Классификатор
Получено
03.02.2022
Дата публикации
20.06.2022
Всего подписок
14
Всего просмотров
1198
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать   Скачать pdf Скачать JATS
1

Общая характеристика коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России
2 Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока (такое название они обрели в соответствии с действующим российским законодательством) имеют особый правовой статус в Российской Федерации. В плане их общей характеристики отметим следующее:
3 данные народы находятся в составе Российского государства более 400 лет. Это стало результатом присоединения к нему территорий их проживания (Сибири и Дальнего Востока) в период с ХVI по XIX в.1;
1. Для характеристики данного процесса, кроме приведенного, в разные времена использовались также такие понятия, как «завоевание», «колонизация», «включение», «вхождение», «освоение» (см.: Зуев А.С. От завоевания к вхождению, или Как присоединяли Сибирь к России советские историки // Родина. 2000. № 5. С. 56 - 63; Никитин Н.И. О характере присоединения Сибири к России // Труды ИРИ РАН. Вып. 10 / отв. ред. Ю.А. Петров. М., 2012. С. 53 - 70).
4 в прошлом указанные народы именовались по-разному: в царский период их называли ясачными, туземцами, иноверцами и инородцами, а в советский – туземными народностями и племенами северных окраин, малыми (малочисленными) народностями Севера и в сокращенном варианте как народы Севера;
5 к названным народам в настоящее время отнесены алеуты, алюторцы, вепсы, долганы, ительмены, камчадалы, кереки, кеты, коряки, кумандинцы, манси, нанайцы, нганасаны, негидальцы, ненцы, нивхи, ороки (ульта), орочи, саамы, селькупы, сойоты, тазы, теленгиты, телеуты, тофалары (тофа), тубалары, тувинцы-тоджинцы, удэгейцы, ульчи, ханты, челканцы, чуванцы, чукчи, чулымцы, шорцы, эвенки, эвены (ламуты), энцы, эскимосы, юкагиры – всего 40 народов2;
2. См.: Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.04.2006 г. № 536-р.) // СЗ РФ. 2006. № 17 (ч. II), ст. 1905.
6 каждый из поименованных народов имеет свои культурные, языковые и иные особенности, но им присущи и ряд общих черт. Во-первых, география проживания. Они расселены в северных широтах на больших пространствах (от Кольского полуострова на западе до Чукотки на востоке, в 28 субъектах Российской Федерации3) – территориях, которые являются исконными местами их обитания (землями предков). Во-вторых, данные народы малочисленны и находятся в ситуации национального меньшинства по отношению к доминирующему населению. Их численность суммарно составляет более 252 тыс. (с преобладанием сельских жителей), причем если ненцев – среди них самый крупный этнос – 41 тыс., то энцев всего 237 человек4. В-третьих, рассматриваемые народы отличают образ жизни и культура, для которых характерны неразрывная связь с землей (территориями исконного проживания), занятие на протяжении веков традиционными промыслами: оленеводством, рыболовством, охотой, сбором дикоросов. Приведенные характеристики объединяют коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока в коллективную интерэтническую общность, являющуюся частью многонационального российского народа и народов циркумполярной культуры – США (Аляска), Канады, Дании (Гренландия), Норвегии, Швеции и Финляндии, а также сообщества коренных народов мира в целом.
3. См.: Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации (утв. распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 г. № 631-р) // СЗ РФ. 2009. № 20, ст. 2493.

4. См.: Соколова З.П., Степанов В.В. Коренные малочисленные народы Севера. Динамика численности по данным переписи населения // Этнографическое обозрение. 2007. № 5. С. 75 - 95.
7 Обустройство названных народов в силу специфики их состояния и жизнедеятельности уже несколько столетий составляет особое направление политики Российского государства. Это, в частности, находит отражение в принятии правовых актов, обеспечивающих их защиту и самобытное развитие, а также в наделении соответствующих государственных органов полномочиями управлять «аборигенными» делами.
8

Положение народов присоединенных сибирских территорий к Российскому государству (ХVI–XIX вв.)
9 Присоединяемые к Российскому государству сибирские территории рассматривались как ничейные. Они становились его частью с приходом на них русского человека. При этом для закрепления данных территорий в составе России использовались различные государственно-правовые способы: договоры России с Китаем, включение вошедших в состав России земель в титул российских самодержцев, издание актов о принадлежности открытых земель России, установление на открытых русскими людьми территориях знаков с изображением российского герба, принесение вождями отдельных народов присяги на верность русскому царю, вручение тем или иным народам царских жалованных грамот об условиях их пребывания в России5.
5. См.: Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010. С. 31, 32.
10 Собственником земель на данных территориях по действующим в то время законоположениям6 признавался великий государь, олицетворяющий Московскую государственную власть. Он распоряжался ею, не спрашивая на то согласия прежних обладателей, которые должны были принять это как факт и получать от него разрешение на владение и пользование ранее принадлежащих им земель.
6. См.: Соборное уложение 1649 г. (ст. 41 - 43 гл. XVI) // Российское законодательство Х - ХХ веков: в 9 т. М., 1985. Т. 3. Акты земских соборов. С. 351.
11 Народы, проживавшие на присоединенных территориях, воспринимались такими же подданными Российского государства нерусского происхождения, как и его иное население7. Они жили родами, вели преимущественно бродячий и кочевой образ жизни, занимались звероловством, рыболовством, скотоводством, оленеводством, управлялись своими старейшинами. Им дозволялось по сложившимся обычаям пользоваться землей своих предков, за что нужно было уплачивать дань (ясак) - натуральный налог в виде пушнины. Указанная обязанность рассматривалась в качестве основной для названных народов. Она подтверждала их связь с Российским государством и подчинение (признание) его власти.
7. О статусе инородцев в составе Московского государства см.: Фирсов Н. Положение инородцев Северо-Восточной России в Московском государстве. Казань, 1866.
12 Сбор ясака с инородцев был реальным мотивом первоначальной колонизации Сибири, поскольку доходы от него, например, в ХVII в. превышали ¼ всего государственного дохода того времени8. Его важность как источника наполнения казны подчеркивалась тем, что правительство запрещало другим своим подданным промышлять зверей в инородческих землях.
8. См.: Любавский М.К. Обзор истории русской колонизации с древнейших времен и до ХХ века / отв. ред. А.Я. Дегтярев. М., 1996. С. 448.
13 Первоначально ясак брали со всех членов инородческой семьи по принципу «что принесут». Первый опыт регламентации ясачных отношений обнаруживается только в XVIII в.9
9. См.: Инструкция от 4 июня 1763 г. лейб-гвардии Семеновского полка секунд-майору Щербачеву // Памятники права Саха (Якутия): сб. документов и материалов: в 2 ч. / отв. ред. М.М. Федоров. Якутск, 1994. С. 13 - 23.
14 Попав в списки «ясашных» инородцев, отмечает Л.Н. Гумилев, местный житель получал от центрального правительства гарантии защиты жизни и имущества. Никакой воевода не имел права его казнить: при любых преступлениях дело посылалось на рассмотрение в Москву, а Москва смертных приговоров аборигенам никогда не утверждала10.
10. См.: Гумилев Л.Н. От Руси до России. СПб., 1992. С. 227.
15 В целом на начальном этапе встраивания сибирских народов в российскую государственность (ХVII - XVIII вв.) влияние на них государства было незначительным. Только позднее, в ХIX в., создаются правовые условия для совмещения традиционных форм общественного устройства названных народов с государственными институтами. Таким определяющим условием стало принятие Устава об управлении инородцев от 22 июня 1822 г.11, подготовленного сибирским генерал-губернатором М.М. Сперанским (1772 - 1839) при участии своего сотрудника Г.С. Батенькова (1793 - 1863) в качестве одного из 10 законодательных актов, составивших особое «Сибирское учреждение» - основной закон Сибири, нацеленный на проведение реформ в данном регионе12.
11. См.: Полный свод законов Российской империи с 1649 г. Т. 38. № 29.126. 1822-23 гг. С. 394 - 417.

12. См.: Памятники права Саха (Якутия). С. 98; Сибирь в составе Российской Империи / отв. ред. Л.М. Дамешек, А.Н. Ремнев. М., 2007. С. 84 - 94.
16 Названный Устав представлял собой уникальный, доброжелательный по духу кодификационный акт, состоящий из четырех частей, 43 глав и 372 параграфов и имеющий верховенство по отношению к иным законам. Согласно этому акту инородцами признавались перечисленные в нем сибирские племена. Они, являясь подданными империи, не подчинялись общему законодательству и сохраняли особое управление. Такой статус предопределялся невысокой степенью гражданского развития инородцев, их образом жизни и особенностями быта, а также рассматривался как способ мирного сосуществования с ними русского населения13.
13. См.: Градовский А. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. Государственное устройство. С. 399, 400; Кавелин К.Д. Этнография и правоведение. СПб., 1898. Т. 4. С. 690.
17 Своеобразие юридического положения инородцев обусловливалось их принадлежностью к определенному племени. Поэтому считалось, что «можно только родиться инородцем, но нельзя им сделаться»14. Соответственно, был один путь получения прав указанного состояния – сообщение, т.е. передача этих прав лицом, их имеющим, своему потомству.
14. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 1. С. 355.
18 По Уставу инородцы делились на три разряда: оседлые, т.е. живущие в городах и селениях; кочевые, занимающие определенные места, сменяемые в зависимости от времени года; бродячие или ловцы, переходящие с одного места на другое по рекам и урочищам. Приписка к разряду предопределяла соответствующие права и обязанности инородцев. Оседлые инородцы уравнивались в этом отношении с русскими того сословия, куда они вступали, и управлялись на основании общих узаконений и учреждений.
19 Кочевые инородцы составляли особое сословие. Им гарантировалось: возможность по собственной воле заняться хлебопашеством и перейти на оседлость; выделение для хозяйственной деятельности во владение земель, на которых русским запрещалось селиться; право найма в частную работу; право на управление собственными родоначальниками на основе своих степных законов и обычаев; особая юрисдикция в местах проживания инородцев, согласно которой только уголовные преступления рассматривались в присутственных местах и по общим государственным установлениям, а все прочие дела считались исковыми и разрешались родовыми управлениями в режиме словесных судов; уплата подати по особому положению с числа душ; освобождение от рекрутской повинности; право свободной торговли; свобода в вероисповедании и богослужении; право отдавать своих детей в правительственные учебные заведения, заводить собственные школы при наличии соответствующих позволений; право каждому из инородцев и целым народам приносить в учрежденные места жалобы на стеснения и обиды; ознакомление со своими правами, в т.ч. на собственном языке или на языке сходном и им понятном. Бродячие инородцы обладали такими же правами, что и кочующие, но с некоторыми изъятиями и ограничениями.
20 Устав закреплял также обязанности органов власти и должностных лиц, сформулированные как «наказ управлениями инородцами». Для оседлых инородцев не делалось каких-либо исключений. Применительно к кочующим и бродячим инородцам предлагалось принимать во внимание их особенности (непостоянство места жительства, степень образования, простота нравов, особые обычаи, образ пропитания и др.) и сообразно с ними выстраивать отношения с этими сообществами.
21 В 1892 г. Устав был трансформирован в Положение об инородцах, включавшее 588 статей и обширные приложения к ним15. Данный акт повторял многие параграфы ранее действовавшего Устава. Положение 1907 г. о выборах в Государственную думу наделило кочевых инородцев избирательными правами16.
15. См.: Свод законов Российской империи. Кн. первая. СПб., 1912. Т. I - III. С. 531 - 586.

16. См.: там же. С. 48 - 99.
22 Вопросы, связанные с инородцами, долгое время находились в ведении Министерства иностранных дел. Впоследствии они были переданы Министерству государственных имуществ, а затем Министерству внутренних дел, которому (в лице его Главного Управления землеустройства и земледелия) предписывалось заниматься поземельным устройством инородцев, вести дела, связанные с их землеустройством и землепользованием, осуществлять попечительство над ними и заведование принадлежавшми им капиталами17.
17. См.: там же. С. 277 - 288.
23 В целом, оценивая царское законодательство об инородцах, отметим, что оно не было идеальным, не спасало их от бесправия, экономической беспомощности и вымирания18. Сложности в обретении прав порождало нечеткость критериев отнесения инородцев к тому или иному разряду. Некоторые ограничения и запреты, нацеленные на их защиту, были только на бумаге (например, доступ купцов к ним и запрет на продажу им спиртных напитков), а попечительство администрации над ними заметно сужало их правоспособность в различных сферах жизни19.
18. См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1891. Т. ХIII. С. 225. Не случайно положение инородцев в России использовалось В.И. Лениным как иллюстрация бесправия её населения (см.: Ленин В.И. Социализм и война // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 26. С. 318).

19. См.: Энциклопедический словарь. 7-е, совершенно перераб. изд. М., 1910 - 1948. Т. 24. С. 322; Кавелин К.Д. Указ. соч. С. 692.
24 Вместе с тем нельзя не видеть, что Россия впервые в мировой практике предлагала собственное цивилизованное юридическое решение аборигенных проблем. Правовое регулирование в данной сфере носило достаточно концептуальный и комплексный характер. Государство признавало и считалось с особенностями сибирских народов. Определяя их статус, оно исходило из идеи ограниченного, осторожного вмешательства общества и государственных институтов в систему традиционных социальных связей, культуру и экономику названных народов. Формирование у них новых общественных порядков и ценностей только поощрялось, но не форсировалось20. Однако уже в конце ХIX в. идеи «обрусения инородцев» (подчинения общероссийским законам) высказывались все более настойчиво и получали определенное воплощение, например, в виде замены аборигенного самоуправления на управы по типовому образцу, усиления контроля за их местом жительства посредством введения обязанности лицам коренного населения иметь паспорта и ускоренного перевода кочевых инородцев в разряд оседлых21.
20. См.: Конев А.Ю. Коренные народы Северо-Западной Сибири в административной системе Российской Империи (XVIII – начало XX вв.). 2-е изд. М., 1995. С. 90, 91; Кодан С.В. Российское государство и коренные народы: исторический опыт правового регулирования // Росс. юрид. журнал. 1993. № 2. С. 95, 96.

21. См.: Сибирь в составе Российской Империи. С. 235 - 243; История России. ХХ век: 1894 - 1939 / под ред. А.Б. Зубова. М., 2009. С. 132.
25

Малочисленные народности (народы) Севера в СССР
26 В 1917 г. в результате государственного переворота, именуемого революцией, возникло новое государство – Российская Советская Республика (РСФСР), а в 1922 г. был образован Союз Советских Социалистических Республик (СССР), членом которого стала РСФСР. Советская власть одним из своих первых декретов – Декретом Совета Народных Комиссаров от 22 ноября (5 декабря) 1917 г. «О суде»22 допускала применение царских законов лишь постольку, поскольку таковые «не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию». Отменялись все законы, противоречащие декретам органов советской власти, а также программам Российской социал-демократической партии и партии социалистов-революционеров. Из этого следует, что ранее действующее российское законодательство об инородцах могло не применяться.
22. См.: Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 124 - 126.
27 В таких условиях начинает складываться новая политика в отношении северных народов. Она основывалась на Декларации прав народов России (принята СНК 15 (2) ноября 1917 г.)23, которая провозглашала равенство и суверенность народов, их свободное самоопределение, отмену национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп. Данные положения в схожих формулировках закреплялись в Конституции РСФСР 1918 г. (п. 22)24 и Конституции РСФСР 1925 г. (п. 13)25. При этом народам Севера гарантировались названные права, предлагалось самим определять свои судьбы26.
23. См.: там же. С. 39 - 41.

24. См.: СУ РСФСР. 1918. № 51, ст. 582.

25. См.: СУ РСФСР. 1925. № 30, ст. 218.

26. См.: Обращение ВЦИК и СНК РСФСР от 16 августа 1919 г. «К рабочим, крестьянам, инородческому населению и трудовому казачеству Сибири» // Сибирский революционный комитет (Сибревком), август 1919 – декабрь 1925 гг.: сб. документов и материалов. Новосибирск, 1959. С. 26 - 28.
28 Государственно-правовое обустройство северных народов в начальный советский период происходило преимущественно на основе модифицированного заимствования царских законоположений об инородцах. Они воспроизводились в различных правовых актах, в частности:
29 во Временном положении об управлении туземных народностей и племен северных окраин (утв. постановлением ВЦИК и СНК от 25.10.1926 г.27). Им определялись места расселения и поименный состав 40 народностей и племен, на которых распространялось Положение, устанавливались органы туземного управления и их полномочия;
27. См.: СУ РСФСР. 1926. № 73, ст. 575.
30 в постановлении Президиума ЦИК СССР от 1 июня 1927 г. «О возложении судебных функций на туземные органы управления северных окраин»28. На его основе туземные органы управления могли отправлять правосудие по определенному кругу уголовных и гражданских дел, руководствуясь местными обычаями, если они не противоречили положениям законодательства;
28. См.: СЗ СССР. 1927. № 32, ст. 330.
31 в постановлении ЦИК и СНК от 28 марта 1928 г. «О налоговых льготах племенам, населяющим северные окраины Союза ССР»29. В соответствии с ним граждане, принадлежащие к северным народностям, временно и в пределах освоенных ими территорий не облагались государственным и промысловым налогом при занятии охотничьим и рыбным промыслом, а также кустарными промыслами и ремеслами при помощи членов семьи или с наемными рабочими в количестве не более трех человек, а доходы от этих занятий не включались в доход, облагаемый подоходным налогом;
29. См.: СП СССР. 1928. № 21, ст. 186.
32 в актах об охоте, в которых для народов Севера устанавливался особый правовой режим её ведения. В частности, для них вводилось право беспошлинной охоты, были сняты возрастные ограничения, они освобождались от получения свидетельств на право охоты30.
30. См.: СУ РСФСР. 1919. № 21, ст. 256; 1920. № 66, ст. 297.
33 Новые подходы к решению проблем северных народов складываются в 30-е годы. Начинается период «советизации» обустройства их жизни. Его суть в главном заключалась в замещении этнического самоуправления государственным управлением, принятии мер, обеспечивающих форсированную интеграцию этих народов в советскую систему общественных отношений.
34 Первым шагом в указанном направлении можно считать образование на территории расселения малых народностей Севера национальных округов и национальных районов31. Они были созданы по инициативе сверху для некоторых из этих народностей: долганов, коряков, чукчей, хантов, манси, ненцев, эвенков, алеутов, юкагиров; представляли собой форму национального административного объединения; призваны были способствовать выравниванию положения северных народов с другими народами России, их консолидации и росту самосознания, гарантировать им известную самостоятельность и защиту. Фактически же данные образования стали проводниками общегосударственной политики, нацеленной не столько на сохранение самобытной культуры названных народов, сколько на их ассимиляцию.
31. См.: постановление ВЦИК от 15.07.1929 г. «О составе округов и районов Северного края и их центрах» // СУ РСФСР. 1929. № 61, ст. 606; постановление ВЦИК от 10.12.1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» // СУ РСФСР. 1931. № 8, ст. 98.
35 Процессы, связанные с унификацией жизнедеятельности северных народов, были продолжены в последующие десятилетия вплоть до конца 80-х годов32. Это, в частности, проявлялось в том, что:
32. См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: государственная политика и региональная практика. М., 1998. С. 18 - 65; Гоголев П.В. Конституционно-правовые основы государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. М., 2014. С. 26 - 35.
36 Конституции СССР (1936 и 1977 гг.) и РСФСР (1937 и 1978 гг.) не упоминают национальные меньшинства и малочисленные народы Севера как носителей особых прав;
37 создавались колхозы и совхозы как формы хозяйственной деятельности северных народов. Это сопровождалось экспроприацией оленей, насильственным переводом кочевников на оседлый образ жизни, ликвидацией национальных деревень и стойбищ с переселением их жителей в укрупненные населенные пункты, отлучением детей от родителей для воспитания в школах-интернатах. Такие меры радикально меняли многовековой уклад жизни названных этнических сообществ;
38 появление у северных народов письменности и ликвидация среди них безграмотности осуществлялись на основе русификации образовательного и воспитательного процесса и утраты родных языков, что размывало этническую самоидентификацию лиц из числа данных народов;
39 интенсивное промышленное освоение Севера, начавшееся в 60-е годы, происходило без соблюдения необходимых экологических стандартов и учета потребностей коренных народов, что способствовало сокращению и ухудшению их жизненного пространства, сказывалось на возможностях ведения традиционной хозяйственной деятельности;
40 после упразднения Комитета содействия народностям северных окраин (он функционировал в РСФСР с 1924 по 1936 г.)33 в системе государственного управления на республиканском уровне несколько десятилетий отсутствовал орган с полноценными полномочиями по делам народов Севера.
33. См.: СУ РСФСР. 1924. № 57, ст. 556; 1936. № 6, ст. 27.
41 Таким образом, малочисленные народы Севера находились в поле зрения Советского государства. В отношении них проводилась особая политика, которая первоначально строилась с учетом самобытности этих народов и рецепции дореволюционного права, а в последующем все более унифицировалась и была сведена к опеке, которая осуществлялась преимущественно на основе отрицания культурных ценностей северных народов.
42

Конституционно-правовое положение коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в современной России

43 В конце 80-х – начале 90-х годов прошлого столетия под влиянием идей перестройки (гласности, демократии, общечеловеческих ценностей), а также признания прав коренных народов на международном уровне34 в СССР начинает формироваться новое понимание статуса малочисленных народов Севера35. Этот процесс после распада Союза ССР ускорился в Российской Федерации, которая в своей Конституция 1993 г. установила: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ч. 1 ст. 69).
34. См.: Конвенция МОТ от 27.06.1989 г. № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Женева, 1991. Т. II. С. 2193 - 2207.

35. Об этом свидетельствуют, например, намерение СССР ратифицировать Конвенцию МОТ № 169, а также принятые в этот период правовые акты, нацеленные на создание территорий традиционного природопользования и улучшение социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера (см.: Кряжков В.А., Гарипов Р.Ш. Конвенция МОТ 169 и российское законодательство о коренных малочисленных народах // Государство и право. 2019. № 9. С. 55).
44 Анализируя приведенное положение, обратим внимание на следующее.
45 1. Коренные малочисленные народы впервые признаются в качестве самостоятельных субъектов конституционного права. Это само по себе повышает степень их государственной защиты, становится фактором роста самосознания и консолидации данного сообщества, что проявляется, например, в смене этнических предпочтений (лица из смешанных браков все чаще относят себя к представителям названных народов36) и формировании собственных объединений, нацеленных на защиту аборигенных прав и интересов37.
36. См.: Соколова З.П., Степанов В.В. Указ. соч. С. 86.

37. По состоянию на 2020 г. в Российской Федерации зарегистрированы Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и 33 ее члена – региональные ассоциации и подобные им объединения данных народов (см.: URL: >>>> ), создано 1125 общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (см.: URL: >>>> ) и семь национально-культурных автономий этих народов (см.: URL: >>>>
46 2. Вместо советского понятия «малочисленные народности Севера» используется новое - «коренные малочисленные народы». Такое их наименование означает, что они:
47 а) народы, а не народности или национальные меньшинства, и в юридическом смысле уравнены с иными российскими народами;
48 б) коренные народы, что обозначает признание их связи с территориями исконного проживания и возможность распространения на них соответствующих международно-правовых документов о коренных народах;
49 в) малочисленные коренные народы, в чем отражается специфика России, где кроме названных народов есть и иные коренные народы – якуты, буряты и подобные им относительно многочисленные этнические сообщества, которые имеют свою государственность в форме республик38, обеспечивающих их устойчивое развитие.
38. О характеристике народов, давших имя соответствующей республике в Российской Федерации, как коренных народах см.: Кряжков В.А. Право народов на самоопределение в Российской Федерации (На примере Республики Карелия) // Государство и право. 2020. № 4. С. 100, 101.
50 Конкретизируя приведенные характеристики, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»39 определил, что коренные малочисленные народы - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (ст. 1).
39. См.: СЗ РФ. 1999. № 18, ст. 2208.
51 3. Соответствие этнического сообщества приведенным характеристикам предопределяет возможность его отнесения к коренному малочисленному народу. Это сопряжено с прохождением процедуры государственного признания названного статуса, которая состоит в том, что данное сообщество, согласно ст. 1 упомянутого Закону, должно быть включено в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. Первично указанный Перечень, подготовленный Министерством по делам федерации и национальностей РФ на основании предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы, был утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 25540. В настоящий момент в нем прописано 48 народов, из которых 40 народов (они поименно перечислены выше) специальным распоряжением Правительства РФ были выделены в отдельный Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Механизм изменения и дополнение Единого перечня примерно такой же, как и его изначальное формирование и утверждение.
40. См.: СЗ РФ. 2000. № 14. ст. 1493.
52 Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что коллективное право народов на самоидентификацию непосредственно юридически не закрепляется, но оно подразумевается, поскольку допускается возможность получения статуса коренного малочисленного народа. При этом, однако, отношения, связанные с самоидентификацией народов и постановкой ими вопроса о признании их в качестве самостоятельного коренного малочисленного народа, не имеют правовой регламентации. По сложившемуся обыкновению сообщество, желающее обрести статус названного народа, через уполномоченных лиц и организаций информирует о своих требованиях органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Указанные органы, в свою очередь, обращаются за экспертной оценкой в академические институты и федеральное ведомство по национальной политике о соответствии этнического сообщества критериям коренного малочисленного народа. При положительных заключениях орган государственной власти субъекта Российской Федерации вносит в федеральные органы государственной власти представление о признании соответствующего этноса в качестве коренного малочисленного народа. Окончательное решение – включать его в общероссийский Единый перечень данных народов или не включать – принимает Правительство РФ. В складывающейся процедуре признания статуса коренного малочисленного народа имеет место широкое усмотрение государственных органов в решении рассматриваемого вопроса при отсутствии гарантий права народов на этническую самоидентификацию. Примером в данном отношении могут служить случаи отказа коми-ижемцам и поморам в обретении указанного статуса по той причине, что они не являются обособленными этносами41.
41. См.: Соколовский С.В. Политика признания коренных народов в международном праве и законодательстве Российской Федерации. М., 2016. С. 45, 46.
53 4. Россия берет на себя обязательства гарантировать права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. В настоящее время Российская Федерация юридически обязательными для себя признает лишь некоторые из международно-правовых актов, закрепляющих права коренных народов (например, Конвенцию 1992 г. о биологическом разнообразии42). Не имеют такой силы Конвенция МОТ № 169 (она не ратифицирована Россией) и Декларация ООН о правах коренных народов 2007 г. (к ней официальные власти демонстрируют осторожное отношение), которые представляют собой свод актуальных основных прав коренных народов и отвечают их ожиданиям. При этом, отметим, возможность российских органов государственной власти следовать установкам названных актов не находится под запретом, боле того, в силу положений Конституции РФ (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст.17) должна приветствоваться.
42. Ратифицирована Федеральным законом от 17.02.1995 г. (см.: СЗ РФ. 1996. № 19, ст. 2254).
54 5. Российская Федерация, ориентируясь на международно-правовые стандарты, призвана гарантировать права коренных малочисленных народов. Одним из способов этого гарантирования является юридическое закрепление данных прав. Они не получают прямого отражения в Конституции РФ, но она определяет, что защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «м» ч. 1 ст. 72)43. Из этой нормы следует, что по названному предмету (кругу вопросов) издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
43. В развитие указанного положения Федеральный закон от 21.12.2021 г. «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (см.: Росс. газ. 2021. 27 дек.) закрепляет по данным предметам ведения в качестве специального полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов организации и обеспечения зашиты прав, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации (п. 103 ч. 1 ст. 44).
55 В настоящее время федеральными законами установлено44, что коренные малочисленные народы, и прежде всего народы Севера, Сибири и Дальнего Востока имеют право: на пользование землей, участвовать в осуществлении контроля за ее использованием, за соблюдением природоохранного законодательства, а также в решении вопросов защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, в проведении экологических и этнологических экспертиз, получать возмещение убытков за причиненный ущерб их исконной среде обитания в результате хозяйственной деятельности, на сохранение и развитие своей самобытной культуры, социальное и медицинское обслуживание, создание общин и иных объединений, территориальное общественное самоуправление, судебную защиту прав с учетом традиций и обычаев этих народов, на установление и развитие связей с представителями коренных народов, проживающими в России и за ее пределами, а также на создание территорий традиционного природопользования, приоритетное пользование животным миром, на традиционное рыболовство и охоту, на пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов без налоговых обременений. При этом названные права, если принять во внимание складывающуюся практику Конституционного Суда РФ, по умолчанию истолковываются им как имеющие конституционное значение и подлежащие защите в порядке конституционного судопроизводства45. Такой подход вполне оправдан с учетом конституционного статуса коренных малочисленных народов и понимания того, что их специальные права, по сути, производны от основных прав и свобод человека и гражданина46.
44. В систематизированном виде данные законы см.: Статус коренных малочисленных народов России. Международные правовые акты и российское законодательство: в 2 т. Т. 1. Кн. 5 / сост. В.А. Кряжков. М. - Салехард, 2013. С. 234 - 559.

45. См.: постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.2019 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности статьи 19 Федерального закона “Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Г.К. Щукина» // СЗ РФ. 2019. № 22, ст. 2902; постановление Конституционного Суда РФ от 05.07.2021 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3 Федерального закона “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” и части 1 статьи 19 Федерального закона “Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А.Ф. Данилова // СЗ РФ. 2021. № 28 (ч. II), ст. 5631.

46. См.: Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. С. 163, 164, 491 - 497.
56 Федеральные правовые установления о правах и гарантиях коренных малочисленных народов дополняются законодательством субъектов Российской Федерации47. В некоторых случаях оно включает правовые акты, не имеющие аналогов на федеральном уровне, например, об этнологической экспертизе (Республика Саха (Якутия)), об оленеводстве (Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа и иные субъекты Российской Федерации, где осуществляется данный вид традиционной хозяйственной деятельности), о фольклоре, священных местах и объектах культурного наследия коренных малочисленных народов Севера (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа).
47. См.: Статус коренных малочисленных народов России. Международные правовые акты и российское законодательство: в 2 т. Т. 2. Кн. 5.
57 Номенклатура прав коренных малочисленных народов, закрепленных в российском законодательстве, как показывает анализ, пока заметно уступает перечню прав, записанных в Конвенции МОТ № 169 и Декларации ООН о правах коренных народов48. В большинстве своем они декларативны, не имеют необходимой нормативно-правовой конкретизации и надлежащего государственного контроля, что затрудняет возможность пользования ими. За последнее десятилетие наблюдается тенденция сужения ранее установленных «аборигенных» прав49, замещения публично-правовых начал законодательства о коренных малочисленных народах частноправовым регулированием, сохраняется рассогласованность законодательства о коренных малочисленных народах с отраслевым законодательством в сферах землепользования, недропользования и природопользования50.
48. См.: Кряжков В.А., Гарипов Р.Ш. Указ. соч. С. 57 - 62; Гарипов Р.Ш. Декларация ООН о правах коренных народов и законодательство Российской Федерации // Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. М., 2013. С. 322 - 325.

49. См.: Кряжков В.А. Законодательство о коренных малочисленных народах Севера: современное состояние и пути совершенствования // Там же. С. 48 - 52.

50. См.: Филиппова Н.А. Современные институты права коренных малочисленных народов и новейшие тенденции их развития в России // Вестник Сургутского гос. ун-та. 2021. Вып. 2 (32) С. 141 - 151.
58 6. Гарантирование Российской Федерацией прав коренных малочисленных народов проявляется и в том, что данная проблематика выделяется в качестве одного из направлений деятельности органов государственного управления. После принятия Конституции РФ соответствующими полномочиями в этой сфере наделялись различные федеральные органы исполнительной власти – Государственный комитет по делам Севера (1993 - 2000), Министерство по делам национальностей и региональной политике (1994 - 1998), Министерство национальной политики (1998 - 1999), Министерство по делам Федерации и национальностей (1999 - 2000), Министерство региональной политики (1998 - 1999, 2004 - 2009), Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политике (2000 - 2005), Министерство экономического развития и торговли (2000 - 2004), Министерство культуры (2014 - 2015). С 2015 г. по настоящее время вопросы защиты прав коренных малочисленных народов находятся в ведении Федерального агентства по делам национальностей51. Такое разнообразие ведомств, занимающихся делами коренных малочисленных народов, частая их смена и «прописка» данных народов в разнонаправленных государственных структурах (в отдельные периоды одновременно в нескольких из них) свидетельствует о проблемах понимания специфики коренных народов и их потребностей и само по себе не отвечает критериям управленческой эффективности.
51. См.: Положение о Федеральном агентстве по делам национальностей (утв. постановлением Правительства РФ от 18.04.2015 г. № 368) // СЗ РФ. 2015. № 17 (ч. IV), ст. 2564.
59

Заключение
60 Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока за несколько столетий в составе России стали органичной частью ее многонационального народа. Однако они, пережив колонизацию, советизацию и смену общественного строя в 90-е годы, не растворились в доминирующем сообществе и не утратили своей специфики. Это свидетельствует о способности данных народов адаптироваться к изменяющимся условиям, а также отражает роль государства, которое в каждый период по-своему стремилось смягчить их трудности.
61 И в настоящее время Российская Федерация не снимает с себя ответственность за устойчивое развитие коренных малочисленных народов. Более того, в отличие от прошлых лет, данная ответственность имеет международно-правовые основания. При этом оказание названным народам поддержки обусловлено тем, что их традиционный образ жизни и самобытная культура по-прежнему находятся под угрозой из-за происходящих в мире процессов: глобализации, потепления в северных широтах в результате климатических изменений, возрастания промышленной активности в Арктике. Складывающаяся ситуация требует от государства последовательности и принятия мер, которые реально гарантировали бы коренным народам их жизненно важные права на исконные земли (территории) и приоритетное природопользование, на защиту среды обитания, получение компенсаций за нанесенный ей ущерб, на эффективное участие в принятии соответствующих законодательных и иных решений при уважительном отношении к их мнению, на сохранение своих культурных ценностей. Это те меры, которые будут способствовать сохранению северных народов как самобытных этнических сообществ человеческой цивилизации, включенных в контекст постоянно меняющей действительности52.
52. Некоторые из таких мер находят отражение в новейшем российском законодательстве (см., напр.: Федеральный закон от 13.07.2020 г. «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (ст. 28) // СЗ РФ. 2020. № 29, ст. 4503; Положение о порядке возмещения убытков, причиненных коренным малочисленным народам Российской Федерации, объединениям коренных малочисленных народов Российской Федерации и лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Российской Федерации, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов Российской Федерации хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами (утв. постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 г. № 1488) // СЗ РФ. 2020. № 39, ст. 6065; Программа государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, осуществляемой в Арктической зоне Российской федерации (утв. распоряжением Правительства РФ от 15.04.2021 г. № 978-р // СЗ РФ. 2021. № 17, ст. 3007).

Библиография

1. Гарипов Р.Ш. Декларация ООН о правах коренных народов и законодательство Российской Федерации // Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. М., 2013. С. 322 - 325.

2. Гоголев П.В. Конституционно-правовые основы государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. М., 2014. С. 26 - 35.

3. Градовский А. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. Государственное устройство. С. 399, 400.

4. Гумилев Л.Н. От Руси до России. СПб., 1992. С. 227.

5. Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 39–41, 124 - 126.

6. Зуев А.С. От завоевания к вхождению, или Как присоединяли Сибирь к России советские историки // Родина. 2000. № 5. С. 56–63.

7. Инструкция от 4 июня 1763 г. лейб-гвардии Семеновского полка секунд-майору Щербачеву // Памятники права Саха (Якутия): сб. документов и материалов: в 2 ч. / отв. ред. М.М. Федоров. Якутск, 1994. С. 13 - 23.

8. История России. ХХ век: 1894 - 1939 / под ред. А.Б. Зубова. М., 2009. С. 132.

9. Кавелин К.Д. Этнография и правоведение. СПб., 1898. Т. 4. С. 690, 692.

10. Кодан С.В. Российское государство и коренные народы: исторический опыт правового регулирования // Росс. юрид. журнал. 1993. № 2. С. 95, 96.

11. Конев А.Ю. Коренные народы Северо-Западной Сибири в административной системе Российской Империи (XVIII – начало XX вв.). 2-е изд. М., 1995. С. 90, 91.

12. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 1. С. 355.

13. Кряжков В.А. Законодательство о коренных малочисленных народах Севера: современное состояние и пути совершенствования // Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. М., 2013. С. 48 - 52.

14. Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010. С. 31, 32, 163, 164, 491 - 497.

15. Кряжков В.А. Право народов на самоопределение в Российской Федерации (На примере Республики Карелия) // Государство и право. 2020. № 4. С. 100, 101.

16. Кряжков В.А., Гарипов Р.Ш. Конвенция МОТ 169 и российское законодательство о коренных малочисленных народах // Государство и право. 2019. № 9. С. 55, 57 - 62.

17. Ленин В.И. Социализм и война // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 26. С. 318.

18. Любавский М.К. Обзор истории русской колонизации с древнейших времен и до ХХ века / отв. ред. А.Я. Дегтярев. М., 1996. С. 448.

19. Никитин Н.И. О характере присоединения Сибири к России // Труды ИРИ РАН. Вып. 10 / отв. ред. Ю.А. Петров. М., 2012. С. 53 - 70.

20. Обращение ВЦИК и СНК РСФСР от 16 августа 1919 г. «К рабочим, крестьянам, инородческому населению и трудовому казачеству Сибири» // Сибирский революционный комитет (Сибревком), август 1919 – декабрь 1925 гг.: сб. документов и материалов. Новосибирск, 1959. С. 26 - 28.

21. Памятники права Саха (Якутия): сб. документов и материалов: в 2 ч. / отв. ред. М.М. Федоров. Якутск, 1994. С. 98.

22. Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: государственная политика и региональная практика. М., 1998. С. 18–65.

23. Сибирь в составе Российской Империи / отв. ред. Л.М. Дамешек, А.Н. Ремнев. М., 2007. С. 84–94, 235 - 243.

24. Соборное уложение 1649 г. (ст. 41 - 43 гл. XVI) // Российское законодательство Х - ХХ веков: в 9 т. М., 1985. Т. 3. Акты земских соборов. С. 351.

25. Соколова З.П., Степанов В.В. Коренные малочисленные народы Севера. Динамика численности по данным переписи населения // Этнографическое обозрение. 2007. № 5. С. 75 - 95.

26. Соколовский С.В. Политика признания коренных народов в международном праве и законодательстве Российской Федерации. М., 2016. С. 45, 46.

27. Статус коренных малочисленных народов России. Международные правовые акты и российское законодательство: в 2 т. Т. 1. Кн. 5 / сост. В.А. Кряжков. М. - Салехард, 2013. С. 234–559; т. 2.

28. Филиппова Н.А. Современные институты права коренных малочисленных народов и новейшие тенденции их развития в России // Вестник Сургутского гос. ун-та. 2021. Вып. 2 (32) С. 141–151.

29. Фирсов Н. Положение инородцев Северо-Восточной России в Московском государстве. Казань, 1866.

30. Энциклопедический словарь. 7-е, совершенно перераб. изд. М., 1910 - 1948. Т. 24. С. 322.

31. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1891. Т. ХIII. С. 225.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести