Предметом регулирования публичных отраслей права являются общественные отношения, построенные на принципах власти и подчинения, а также основанные на принуждении обязанных лиц. В сфере публичных правоотношений преобладают императивные нормы, обязательные к исполнению и не подлежащие изменению или дополнению участниками правоотношений.

В целом принципы и цели публично-правового регулирования закреплены в Конституции РФ.

В юридической литературе подчеркивается, что «право имеет прямое отношение к публичному интересу и прежде всего по причине своей предназначенности к его обеспечению»¹. При этом «правовой механизм включает в себя следующие средства: а) нормативное признание публичных интересов в качестве социальной ценности; б) обеспечение их юридического приоритета в жизненных ситуациях; в) правовое обеспечение; г) система защиты д) презумпция регулирования и решения правовых задач»².

В преамбуле Конституции РФ заложены принципы равноправия и самоопределения народов, а также суверенная государственность Российской Федерации, незыблемость ее демократической основы, необходимость обеспечения благополучия и процветания Российской Федерации, ответственность перед нынешним и будущими поколениями. Фактически в преамбуле Конституции РФ указаны основные сферы публичного интереса и закреплено признание публичных интересов в качестве социальной ценности, отражены публично-правовые интересы государства в целом, и, в частности, в сфере предпринимательской деятельности.

В нефтяной сфере энергетики публично-правовые отношения являются определяющими, основанными на конституционных положениях. Конституционные нормы закрепляют принципы и сферы регулирования публично-правовых отношений в нефтяном секторе энергетики.

Публичный интерес проявляется в общих интересах государства и общества; а также в установлении специальных функций и полномочий органов государственной власти.

В Энергетической стратегии определены публичные цели развития нефтяного комплекса:

стабильное, бесперебойное и экономически эффективное удовлетворение внутреннего спроса на нефть и продукты ее переработки;

активное, без ущерба для внутренних потребностей и будущих поколений граждан, участие в обеспечении мирового спроса на нефть и нефтепродукты;

обеспечение стабильных поступлений в доходную часть консолидированного бюджета в соответствии со значением энергетического сектора в формировании валового внутреннего продукта и экспорта на заданном временном этапе государственной энергетической политики;

инвестиционно-инновационное обновление комплекса, направленное на повышение энергетической, экономической и экологической эффективности его функционирования.

Перечисленные цели относятся к сфере публично-правового регулирования со стороны государства.

В последующих конституционных положениях закреплены принципы экономической деятельности, а также принципы построения публично-правовых отношений. Так, ст. 8 Конституции РФ гласит, что гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также поддержка конкуренции и свободы экономической деятельности. В ч. 2 указанной статьи закреплено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Федерации.

В ст. 11 Конституции РФ содержится важное правило о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В ст. 53 Конституции РФ указано, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В ст. 56 Конституции РФ установлено, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

Перечисленные конституционные положения определяют основы публичной организации предпринимательской деятельности в целом, включая публичную организацию в нефтяной отрасли.

Общее содержание предпринимательских отношений и публичных отношений в сфере предпринимательства раскрыто в Модельном законе о предпринимательстве, принятом Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ³. В Модельном законе определено, в частности, что закон направлен на регулирование отношений, связанных с государственным регулированием и контролем (надзором) в сфере предпринимательства, основанные на власти и подчинении (публичные отношения в сфере предпринимательства). Основам публичной организации предпринимательской деятельности посвящен разд. III названного Закона. Так, в гл. 8 названы следующие формы публичной организации предпринимательства:

система законодательства государства и иные источники правового регулирования предпринимательства;

система публичных органов государства, осуществляющих регулирование и контроль (надзор) в сфере предпринимательства;

система способов публичной организации предпринимательства, применяемых в соответствии с законодательством государства.

К способам публичной организации предпринимательства отнесены:

государственная регистрация лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, а также в случаях, предусмотренных законом, их имущества и сделок;

выдача разрешений на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности (лицензирование);

защита конкуренции;

тарифное регулирование;

техническое регулирование;

определение обязательных требований к бухгалтерскому учету и отчетности;

организация налогообложения в сфере предпринимательства;

определение порядка приватизации предпринимателями публичного имущества;

определение порядка национализации имущества предпринимателей;

поддержка малого и среднего предпринимательства;

внешнеторговое и валютное регулирование и контроль;

иные способы, прямо предусмотренные законодательством государства.

Указанные в Модельном законе о предпринимательстве способы публичной организации предпринимательства отражают в целом конституционные основы регулирования предпринимательской деятельности.

Например, как показывает анализ, одним из способов публичной организации предпринимательства является порядок создания и осуществления деятельности публичных акционерных компаний в нефтяной отрасли. В частности, способом публичной организации предпринимательства является государственная регистрация лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, а также в случаях, предусмотренных законом, их имущества и сделок. Экономическая деятельность публичных акционерных обществ в нефтяной отрасли имеет специфику: формирование и использование основных и оборотных средств, спрос и предложение на рынке нефти и нефтепродуктов; инвестициями под проекты; кредитно-финансовой системой; результатами осуществления хозяйственной деятельности (формирование и распределение прибыли, ценообразование и др.).

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации, в частности, находятся: формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки и др.

В процессе проведения анализа системы публичных органов, осуществляющих регулирование и контроль (надзор) в нефтяной сфере энергетики выявлено, что требуется совершенствование системы управления, в частности, путем создания единого органа управления.

В области технического регулирования требуется создание непротиворечивой единообразной правовой основы, обеспечивающей рациональную добычу и использование нефтяных ресурсов. Как показал анализ материалов практики, возникают споры по вопросам несоблюдения требований технического законодательства, положений технических проектов, лицензионных требований и др.

Важнейшая публично-правовая сфера – это определение обязательных требований к бухгалтерскому учету и отчетности. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 283 была утверждена Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности⁴.

Цель реформирования системы бухгалтерского учета - приведение национальной системы бухгалтерского учета в соответствие с требованиями рыночной экономики и международными стандартами финансовой отчетности. Ныне идет процесс реформирования порядка учета и отчетности добывающих компаний. Как верно подчеркивается в юридической и экономической литературе, «страны, экспортирующие полезные ископаемые и нефть, в большей степени сталкиваются с проблемами недобросовестного государственного управления»⁵.

Согласно положениям приказа Минфина России от 1 июля 2004 г. № 180 «Об одобрении Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу»⁶ дальнейшее развитие бухгалтерского учета и отчетности необходимо осуществлять по следующим основным направлениям:

<ol> <li>повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете и отчетности;</li></ol>

<ol> <li>создание инфраструктуры применения МСФО;</li></ol>

<ol> <li>изменение системы регулирования бухгалтерского учета и отчетности;</li></ol>

<ol> <li>усиление контроля качества бухгалтерской отчетности;</li></ol>

<ol> <li>существенное повышение квалификации специалистов, занятых организацией и ведением бухгалтерского учета и отчетности, аудитом бухгалтерской отчетности, а также пользователей бухгалтерской отчетности.</li></ol>

Как показывает отечественный и мировой опыт, развитие бухгалтерского учета и отчетности должно происходить в тесной связи с изменениями экономической ситуации в стране и отвечать характеру и уровню развития хозяйственного механизма.

В области организации налогообложения в нефтяной отрасли в течение последних лет Правительством РФ принят ряд мер, направленных на стимулирование добычи углеводородного сырья, сокращение фискальной нагрузки на нефтяную и газовую отрасли, а также модернизацию нефтепереработки в Российской Федерации. В частности, установлены:

понижающие коэффициенты к ставке НДПИ для трудноизвлекаемых запасов;

для новых морских месторождений углеводородного сырья установлен ряд налоговых преференций по основным видам налогов, в т.ч. НДПИ, а также предусмотрено освобождение от уплаты вывозной таможенной пошлины на определенный срок для углеводородного сырья, добытого на новых морских месторождениях;

продлена пониженная ставка НДПИ при добыче нефти на участках недр, расположенных на территории Республики Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края и иных территориях;

распространены «налоговые каникулы» по НДПИ на газ горючий природный и газовый конденсат, добытый на территории полуострова Гыданский;

предусмотрен дифференцированный подход к установлению ставки НДПИ при добыче газа горючего природного в зависимости от условий разработки месторождений и иных факторов.

Одним из возможных направлений совершенствования системы налогообложения и ее оптимизации считается поэтапный переход от налогового маневра к налогообложению добавленного дохода нефтяных компаний⁷.

Представляется, что оптимальные налоговые системы должны выполнять стимулирующую и регулирующую функции: 1) стимулировать освоение низкорентабельных месторождений или не прекращать разработку залежей в периоды низких цен на нефть; 2) регулировать использование сверхдоходов, образующихся при эксплуатации высокоэффективных нефтедобывающих объектов.

В связи с этим представляется целесообразным, что механизм системы налогообложения нефтяной отрасли в условиях финансового кризиса должен включать такие налоги, как дифференцированный НДПИ, налог на дополнительный доход, платежи на воспроизводство МСБ. В этом направлении целесообразно развитие государственного регулирования.

На уровне корпоративного регулирования целесообразно оптимизировать налоговые обязательства используя возможности формирования учетной политики.

Следующая важная публичная сфера в нефтяной отрасли – определение порядка приватизации предпринимателями публичного имущества.

В современных экономико-социальных и политических условиях в соответствии с положениями Закона о приватизации принят Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»⁸. В данный перечень включены предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в т.ч. предприятия нефтяной отрасли (Акционерная компания по транспорту нефти «Транснефть», г. Москва). Издано также распоряжение Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 227-р (в ред. от 17.03.2018 г.) «Об утверждении прогнозного плана приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы».

Одной из сфер публичной организации государственного регулирования предпринимательской деятельности является определение порядка национализации имущества предпринимателей. Важность государственного регулирования национализации отмечается в работах Е.П. Губина⁹. В ст. 235 ГК РФ к основаниям прекращения права собственности отнесена национализация. Под национализацией понимается обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. Национализация производится на основании ст. 306 ГК РФ с возмещением стоимости этого имущества и других убытков.

В доктрине конституционного и гражданского права неоднократно отмечалось, что в федеральном законодательстве фактически отсутствует правовое регулирование условий и порядка реквизиции и национализации¹⁰.

В судебной практике в связи с отсутствием специального закона о национализации принимаются решения о признании недействительными действий и принимаемых подзаконных актов о национализации. В Российской Федерации остается актуальным вопрос о принятии специального закона¹¹. В сфере национализации, как и в отношениях приватизации, переплетаются частноправовые и публично-правовые интересы. Отсутствие специального закона приводит к возникновению спорных ситуаций. Очевидно, что необходим специальный закон о национализации.

В проекте федерального закона № 500676-5 «О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников»¹² предлагалось следующее понятие национализации: «возмездное изъятие (национализация) имущества, находящегося в собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, - принудительное обращение такого имущества в собственность Российской Федерации или в государственную собственность субъекта Российской Федерации с предварительным и равноценным возмещением Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации собственнику установленной арбитражным судом его стоимости и понесенных в результате такого изъятия убытков, осуществляемое в целях предотвращения или устранения негативных социально-экономических последствий, явившихся следствием использования собственником такого имущества в предпринимательской деятельности». Т.е. национализация могла быть осуществлена при обнаружении признаков неэффективного использования имущества. Предлагалось также определение социально неэффективного собственника – это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, действия или бездействие которого при использовании находящегося в его собственности имущества в предпринимательской деятельности повлекли негативные последствия.

Полагаем, что данный проект целесообразно дополнить специальными правилами о национализации предприятий нефтяной отрасли, как это предусмотрено в законодательстве о приватизации.

Следующая сфера публичной организации государственного регулирования предпринимательской деятельности - поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства. С вопросами развития конкуренции непосредственно связан и вопрос поддержки малого и среднего предпринимательства в нефтяной сфере.

Эти вопросы находятся в зоне особого внимания со стороны государства¹³. В Постановлении Правительства РФ от 31 марта 1997 г. № 360 были заложены основные направления совершенствования экономических отношений и развития конкуренции в нефтегазовом комплексе, в т.ч. на основе поддержки развития малого и среднего бизнеса и предоставления ему независимым производителем недискриминационного права доступа к магистральным транспортным системам¹⁴. В распоряжении Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. № 494-р «Об утверждении Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования»¹⁵ подчеркивалось, что в целях обеспечения эффективной работы предприятий добывающей промышленности необходимо осуществлять содействие формированию добывающих компаний, имеющих высококонкурентную способность на мировом рынке добычи и переработки минерального сырья, а также расширение участия предприятий малого и среднего бизнеса в деятельности в области использования минерального сырья и недропользования. В распоряжении Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года»¹⁶ для привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к разработке месторождений, не представляющих интереса для крупных компаний, предусматриваются:

разработка критериев определения участков недр, не представляющих интереса для крупных компаний;

упрощение порядка предоставления таких участков недр в пользование в целях разработки и добычи полезных ископаемых;

обеспечение возможности переуступки прав пользования такими участками недр в пользу субъектов малого и среднего предпринимательства на рыночных условиях.

Принят также общий Закон, направленный на развитие малого предпринимательства¹⁷, но специальных положений о формировании малого предпринимательства в отдельных отраслях экономики он не содержит.

Еще одна сфера публичной организации государственного регулирования предпринимательства - внешнеторговое и валютное регулирование и контроль.

Закон РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе»¹⁸ определяет порядок применения ставок вывозных таможенных пошлин, установления ставок вывозных таможенных пошлин и перечня товаров, в отношении которых они применяются, случаи освобождения от уплаты вывозной таможенной пошлины, особенности применения ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товаров и условий их ввоза, а также особенности предоставления тарифных преференций и тарифных квот.

В соответствии с указанным Законом Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2013 г. № 155¹⁹ Министерство экономического развития РФ определено как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющим мониторинг цен на нефть сырую марки «Юралс» на мировых рынках нефтяного сырья (средиземноморском и роттердамском).

В связи с тем, что в сфере осуществления внешнеторговой деятельности большой объем занимает экспорт нефти и нефтепродуктов, требуется совершенствование таможенной политики и налогового регулирования²⁰. Материалы судебной и иной практики свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства об экспорте нефти.

В целях обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества принят Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ (в ред. от 07.03.2018 г.) «О валютном регулировании и валютном контроле»²¹.

Особо важное место занимают вопросы государственного регулирования хозяйственной деятельности нефтяных компаний, связанной с пользованием природными ресурсами. В подготовленной Секретариатом Конституционного Суда РФ Информации «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 - 2015 годов)»²², которая посвящена дефектам нормотворчества, выявленным Конституционным Судом РФ на протяжении 2013 - 2015 гг. при разрешении дел о конституционности соответствующего нормативного регулирования, приведен такой пример: в Постановлении от 2 июня 2015 г. № 12-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 99, ч. 2 ст. 100 Лесного кодекса РФ и положений постановления Правительства РФ «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» признаны положения <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0607AC81511724E7BDCDA8A1A8A071EB98F0AB2577FDBB5Br9R9V"><span style="text-decoration: underline;">ч</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 2 ст</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 99</span></a> ЛК РФ и <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0509A289551724E7BDCDA8A1A8rAR0V"><span style="text-decoration: underline;">постановления</span></a> Правительства РФ «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» не соответствующими Конституции РФ, ее <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0607AC845D4673E5EC98A6A4A0F039FBD6B5A62477F9rBRAV"><span style="text-decoration: underline;">ст</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 9 (ч</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 1)</span></a> во взаимосвязи со <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0607AC845D4673E5EC98A6A4A0F039FBD6B5A62477F5rBRFV"><span style="text-decoration: underline;">ст</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 19 (ч</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 1</span></a> и <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0607AC845D4673E5EC98A6A4A0F039FBD6B5A62477F5rBREV"><span style="text-decoration: underline;">2</span></a> ), ст. <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0607AC845D4673E5EC98A6A4A0F039FBD6B5A62476FErBRDV"><span style="text-decoration: underline;">34 (ч</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 1)</span></a> , ст. <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0607AC845D4673E5EC98A6A4A0F039FBD6B5A62476FErBREV"><span style="text-decoration: underline;">35 (ч</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 1)</span></a> , ст. <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0607AC845D4673E5EC98A6A4A0F039FBD6B5A62476FBrBREV"><span style="text-decoration: underline;">42</span></a> и <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=297DF46DDC532F09CFF06F1A160B962F0607AC845D4673E5EC98A6A4A0F039FBD6B5A62475FDrBR4V"><span style="text-decoration: underline;">55 (ч</span><span style="text-decoration: underline;">.</span><span style="text-decoration: underline;"> 3)</span></a> в той мере, в какой - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, - при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов, данные положения не обеспечивают надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры, и публичным интересом, состоящим в максимальной компенсации вреда, причиненного лесам. Тем самым выявлено отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства. Проблемы возмещения вреда природным объектам особо остро стоят в сфере деятельности нефтяных компаний.

* * *

В целом на основе анализа необходимо отметить, что пока в Российской Федерации не создана целостная непротиворечивая правовая основа государственного регулирования предпринимательской деятельности. А государственное регулирование предпринимательской деятельности в целом и инновационной деятельности, в частности, как подчеркивается в Распоряжении Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р, пока недостаточно конкурентоспособно²³.

В литературе отмечается, что нормы права в сфере экономики имеют тенденцию к специализации по отраслям производства или видам деятельности²⁴. Полагаем, что в рамках этой тенденции целесообразно сформировать в соответствии с конституционными основами законодательство, регламентирующее предпринимательские отношения в нефтяной отрасли, в т.ч. создать правовую основу, обеспечивающую государственное регулирование в нефтяном секторе экономики. Как отправная основа может быть предложена Государственная программа «О правовой основе государственного регулирования отношений в нефтяной отрасли энергетики Российской Федерации». Считаем, что отраженные в Модельном законе о предпринимательстве направления, формы, способы государственного регулирования предпринимательской деятельности и выявленные судебной практикой средства государственного регулирования предпринимательской деятельности соответствуют конституционным основам регулирования предпринимательства и могут быть положены в основу системной правовой базы, обеспечивающей государственное регулирование предпринимательской деятельности в нефтяной отрасли в Российской Федерации.