Согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, а ст. 41 гарантирует право каждого на охрану здоровья. Само по себе существование территорий с экстремально и хронически высоким загрязнением окружающей среды является нарушением вышеуказанных конституционных положений и соответствующих им гарантий.

Актуальность доктринального изучения особенностей правового режима экологически неблагополучных зон предопределена усилением антропогенной нагрузки на окружающую среду, которая находится под негативным воздействием преимущественно ресурсопотребляющей экономики. К сожалению, современные экономические системы приводят к техногенному истощению природных богатств, а также к разрушению естественных экологических систем.

Из государственного доклада Минприроды России за 2019 г. следует, что распространение негативных процессов – водной и ветровой эрозии, засоления, переувлажнения, подтопления и заболачивания почв, развивающихся вследствие действия природных и антропогенных факторов, приводит к снижению плодородия почв. Деградированные почвы перестают выполнять природно-хозяйственные функции и могут изменять природно-климатические условия, что, в свою очередь, приводит к снижению эффективности земледелия и сельскохозяйственного производства в целом (в т.ч. к выбытию земельных участков из сельскохозяйственного оборота)¹.

В Рекомендациях, подготовленных Росгидрометом от 26 апреля 2011 г., отмечается, что в Российской Федерации принято выделять три степени неблагополучия экосистем: «(1) экологическое напряжение; (2) чрезвычайная экологическая ситуация; (3) экологическое бедствие»².

Правовой режим экологически неблагополучных территорий впервые получил нормативное регулирование в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»³. Указанный Закон определял два типа таких территорий, отличающихся по степени деградации. Так, в ст. 58 содержался правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации (далее – зона ЧЭС), который устанавливался в случае «надвигающейся угрозы», а в ст. 59 – правовой режим зон экологического бедствия (далее – зона ЭБ), актуального в случае свершившегося бедствия.

Распоряжением Правительства РФ от 5 апреля 1992 г. № 659-р⁴ Минэкологии России совместно с Миннауки России было поручено разработать критерии, которые могли бы быть использованы для объявления территорий зоной ЭБ и зоной ЧС. Во исполнение названного распоряжения Минприроды РФ совместно с иными ведомствами разработало Методику для выявления зон ЧЭС и зон ЭБ⁵, действующую и доныне.

В тот исторический период значительная часть территорий получила статус «зон ЭБ» (например, Челябинская область⁶, Курганская область⁷, Республика Саха (Якутия)⁸, а некоторые участки РСФСР, загрязненные в результате чернобыльской катастрофы, – статус «зоны национального экологического бедствия»⁹.

Заметим, что правовой режим зон ЭБ и зон ЧС фактически исчерпывался нормами ст. 58–59 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Однако 14 июля 2001 г. группой депутатов в Государственную Думу ФС РФ был внесен законопроект № 115008-3 «О статусе зон ЭБ и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории»¹⁰.

В Пояснительной записке¹¹ к указанному законопроекту, в частности, отмечалось, что необходимость создания правового регулирования для экологически неблагоприятных территорий обусловлена значительным количеством таких территорий в Российской Федерации. Так, в числе экологически неблагополучных были названы такие регионы, как Иркутская область (города Ангарск и Братск), Свердловская область (город Каменск), Кемеровская область (Кузбасс), Оренбургская область (город Орск), Челябинская область (города Карабаш и Магнитогорск) и т.д. Во всех из указанных субъектах Российской Федерации наблюдалось продолжительное нарушение требований природоохранительного законодательства, некорректная градообразующая политика, недостаточное финансирование природоохранительных мероприятий. Следствием обозначенных проблем стало ухудшение не только состояния окружающей среды в указанных субъектах Федерации, но и существенный рост заболеваемости и смертности среди граждан, проживающих на соответствующих территориях.

В Пояснительной записке к указанному законопроекту также подчеркивалась необходимость «вывода территорий» из состояния экологического бедствия. Очевидно, что созданию такого механизма предшествует соответствующая работа законодателя, преследующего цель создания необходимой правовой основы, направленной как на установление, так и на преодоление и «снятие» с территорий статуса «зон ЭБ».

В законопроекте предлагались такие легальные понятия, как «экологическое бедствие территорий», «зона ЭБ», «критерии экологического бедствия», «экологический риск», «риск для здоровья человека», «государственный социально-гигиенический мониторинг», «государственный экологический контроль в зонах экологического бедствия».

Оценивая состояние правового обеспечения регулирования отношений в зонах экологического бедствия, разработчики законопроекта о статусе зон ЭБ отмечали, что двух статей, посвященных экологически неблагополучным территориям, недостаточно для правового обеспечения целостного механизма, прежде всего, вывода территорий из соответствующего неблагополучного состояния. Кроме того, указанные нормы не регулируют порядок снятия статуса зон ЭБ; не учитывают порядок привлечения инвестиций на реализацию соответствующих мероприятий; не упоминают о возможных превентивных мерах, направленных на предотвращение возникновения таких зон и т.д.

Как следует из анализа ст. 58–59 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», единственным решением проблемы зон ЭБ и зон ЧС законодатель видит остановку хозяйственной деятельности в соответствующих зонах, однако при этом не учитывается, что такое решение приводит к усугублению социального напряжения на соответствующих территориях. Стало быть, основной задачей законодателя должна быть разработка нормативной платформы, обеспечивающей вывод территории из экологически неблагополучного состояния, а также обеспечение экономической аттракции хозяйствующих субъектов в развитии этих территорий. Так, А.А. Транин замечает, что одним из радикальных решений проблемы экологически неблагополучных территорий может стать «глубокая модернизация промышленных предприятий», предполагающая в т.ч. внедрение наилучших доступных технологий¹².

Очевидно, что на момент внесения в Государственную Думу ФС РФ рассматриваемого законопроекта актуальным остается необходимость принятия отдельного федерального закона, регулирующего правовой режим зон ЭБ и зон ЧС.

Спустя почти три года, когда законопроект о зонах ЭБ был повторно внесен в Государственную Думу с скорректированным названием «О зонах ЭБ», в пояснительной записке к законопроекту вновь отмечалось, что почти 15% территории Российской Федерации находится «в критическом или околокритическом состоянии»¹³.

В своем официальном отзыве «На проект Федерального закона № 115008-3 “О зонах экологического бедствия”» Правительство РФ высказало отрицательное отношение к обозначенному законопроекту по ряду причин: во-первых, меры, предусмотренные законопроектом, требуют существенных финансовых затрат из федерального бюджета; во-вторых, законопроект некорректно относит отдельные полномочия к сфере органов местного самоуправления, хотя в действительности они таковыми не являются; в-третьих, требуют доработки отдельные легальные определения, содержащиеся в законопроекте¹⁴.

В Заключении Правового управления аппарата Государственной Думы ФС РФ также содержится критическая оценка исследуемого законопроекта, что аргументируется несогласованностью положений этого законопроекта с нормами Налогового кодекса РФ в части предоставления налоговых льгот, с нормами Уголовного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, а также Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части использования понятийного аппарата¹⁵.

10 апреля 2009 г. после ряда отрицательных заключений законопроект о зонах ЭБ был отклонен Государственной Думой¹⁶. По мнению А.Я. Рыженкова, основная причина отклонения законопроекта о зонах ЭБ стала – это необходимость выделения значительных средств из федерального бюджета для оздоровления экологически неблагополучных территорий¹⁷. Такого же мнения придерживается и С.А. Боголюбов¹⁸.

На международном уровне разработан Модельный закон о зонах ЭБ (далее – Модельный закон)¹⁹, что само по себе свидетельствует о том, что международное сообщество государств - участников СНГ признает важность правового регулирования режима зон ЭБ. Модельный закон содержит ряд легальных дефиниций, в числе которых «зона ЭБ», «критерии экологического бедствия», «оценка риска для здоровья населения», «риск для здоровья населения», «санитарно-эпидемиологическая экспертиза», «субъект экологической опасности», «угроза здоровью населения», «устойчивое состояние окружающей среды», «экологическое бедствие».

Так, при определении термина «зона ЭБ» Модельный закон отдает приоритет главным образом трем критериям: 1) снижение качества здоровья граждан, проживающих на соответствующей территории; 2) деградация естественных экологических систем; 3) существенное ухудшение основных природных компонентов. 

Примечательно, что в Модельном законе особо подчеркивается, что структура законодательства государств - участников СНГ о зонах ЭБ состоит как из природоохранительного законодательства в целом, так и из специального нормативного правового акта, посвященного зонам ЭБ.

Кроме порядка объявления территорий зоной ЭБ и снятия этого статуса Модельный закон также содержит положения о мероприятиях по выводу территорий из состояния ЭБ, особенности хозяйственной или иной деятельности в этих территориях, а также экономический механизм. К примеру, экономический механизм включает в себя определение источников финансирования соответствующих мероприятий, к числу которых отнесены прежде всего бюджетные средства, а также иные источники (например, поступления от кредитных организаций, инвестиционные отчисления, поступления от юридических и физических лиц и др.). При этом традиционно стимулом к осуществлению деятельности, направленной на улучшение экологического благополучия соответствующих зон, выступают налоговые привилегии, в том числе освобождение от уплаты налогов. Важно, что Модельный закон упоминает о необходимости введения обязательного страхования экологических рисков и рисков для здоровья населения.

Нынешнее состояние правового регулирования зон ЭБ по-прежнему находится на уровне наличия одной отсылочной нормы, которая отсылает к фактически отсутствующему законодательству. Так, зонам ЭБ и зонам ЧС посвящена одна статья, структурно расположенная в отдельной гл. VIII Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 09.03.2021 г.) «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ)²⁰.

Итак, речь идет о ст. 57 указанного Федерального закона, в которой содержится два пункта. Согласно п. 1 «порядок объявления и установления режима зон ЭБ устанавливается законодательством о зонах ЭБ». При этом законодательство о зонах ЭБ в Российской Федерации отсутствует. Поэтому верно высказывание Н.И. Хлуденевой о том, что правовой режим зон ЭБ – «яркий пример пробельности экологического законодательства»²¹.

Добавим, что нормы о зонах ЭБ также можно встретить и в Водном кодексе РФ²². Так, в соответствии с п. 1 ст. 67 Кодекса «зонами ЭБ, зонами ЧС могут объявляться водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды».

Обращает на себя внимание, что в рассмотренной норме права законодатель вновь отсылает к специальному законодательству: природоохранительному, которое должно регулировать правовой режим зон ЭБ, и законодательству в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, которое должно регулировать правовой режим зон ЧС. Однако, как мы уже установили, по крайней мере первое из названных видов законодательства в Российской Федерации фактически отсутствует.

Ключевым в правовом режиме зон ЭБ следует признать порядок наделения территории соответствующим статусом. В действующем природоохранительном законодательстве такой порядок не урегулирован. По этой причине необходимо апеллировать к все еще действующему Временному порядку объявления территории зоной ЧЭС (далее – Временный порядок)²³. Структурно указанный правовой акт содержит общие положения и два основных раздела, посвященных объявлению территории зоной ЧЭС и соответственно снятию этого статуса.

Примечательно, что уже в п. 1.1 Временного порядка дается легальная дефиниция термина «зоны ЧЭС», под которыми предложено понимать «участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, приостановка и предотвращение которых невозможны только за счет организационно-управленческого потенциала и материально-финансовых ресурсов данной территории».

Целью придания территории такого статуса является реабилитация экологически неблагополучных территорий, уменьшение антропогенной нагрузки на те природные компоненты, которые находятся на соответствующей территории, осуществление комплекса мероприятий, способных улучшить качество поврежденных либо истощенных природных ресурсов и сократить негативное воздействие этой ситуации на качество жизни и здоровье населения соответствующей территории.

В основе объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации должен лежать конкретный подзаконный акт, а именно Указ Президента РФ. При этом для придания той или иной территории этого статуса необходимо руководствоваться уже названными ранее Критериями, утвержденными Минприроды РФ 30 ноября 1992 г.

Механизм объявления территории зоной ЧЭС начинается с такой процедуры, как инициация, заключающаяся в подготовке материалов, содержащих сведения о состоянии окружающей среды на соответствующей территории. В качестве инициаторов выступают федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления этих территорий. В соответствии с Временным порядком инициатор направляет обращение в Правительство РФ, которое в свою очередь поручает Минприроды России осуществить государственную экологическую экспертизу материалов, представленных инициатором. Конечным результатом работы Минприроды России в этом случае должен стать проект Указа Президента РФ «Об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической ситуации». В юридической литературе отмечается, что в числе инициаторов объявления территории зоной ЭБ должны быть и представители общественности²⁴.

Что касается порядка снятия этого статуса с территории, то он во многом аналогичен порядку объявления: Правительство РФ определяет срок, по истечении которого Минприроды России вновь обязано провести государственную экологическую экспертизу и по ее результатам подготовить проект Указа Президента РФ «О снятии с территории статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации».

Добавим, что кроме вышеупомянутых норм действующего природоохранительного законодательства в отечественном законодательстве термин «зона ЭБ» встречается в значительном количестве нормативных актов, которые в своей совокупности формируют отдельные положения правового режима зон ЭБ. По Уголовному кодексу РФ наиболее опасными считаются те экологические преступления, которые совершены в зоне ЭБ: ч. 2 ст. 247 - «нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов»; ч. 2 ст. 250 – загрязнение вод²⁵; ч. 2 ст. 254 – порча земли; ч. 1 ст. 256 – незаконная добыча водных биоресурсов²⁶. Из анализа вышеупомянутых норм Уголовного кодекса РФ можно сделать следующий вывод: правовой режим зон ЭБ отличается особенностями наряду с особо охраняемыми природными территориями, т.е. и для зон ЭБ, и для ООПТ законодатель предусматривает отличный от обычного особый правовой режим. Однако сказанное вовсе не означает тождества в правовых режимах этих двух особых видов территорий: разница между приданием территории правового статуса «зоны ЭБ» и правового статуса «ООПТ» заключается в задачах, которые преследует законодатель при формировании особого правового режима для каждой из названных территорий.

Кроме того, термин «зона ЭБ» фигурирует и в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (в ред. от 30.12.2020 г.) «Об экологической экспертизе»²⁷ в контексте того, что документы, предназначенные для обоснования необходимости придания той или иной территории статуса зоны ЭБ являются объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня, что в целом соответствует механизму объявления территории зоной ЭБ.

Отметим, что объявление экологически неблагополучной территории зоной ЭБ является основанием для ограничения на этой территории конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ст. 8 Закона РФ от 25.06.1993 г. № 5242-1²⁸), что обусловлено необходимостью реанимации таких территорий и ограничения, а в некоторых случаях и исключения любого антропогенного воздействия на них. Аналогичное правило об ограничениях регистрации по месту пребывания и жительства содержится и в Постановлении Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713²⁹.

Смежная норма содержится в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ³⁰, где отмечается, что в зонах ЭБ может быть установлен разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания. Что касается иностранных граждан, то при въезде на территорию зоны ЭБ, они обязаны иметь специальное разрешение³¹.

Проанализировав существующие нормы, которые прямо или косвенно связаны с правовым регулированием зон ЭБ, мы приходим к выводу об отсутствии в Российской Федерации нормативной основы правового режима зон ЭБ. В этом смысле мы разделяем мнение Е.С. Болтановой, которая отметила следующее: «вряд ли можно говорить о какой-либо системности в закреплении в России правового режима зон ЭБ, даже более того – о его наличии»³². Прав и С.А. Боголюбов, отметивший, что в отечественном законодательстве нет классификации экологически неблагополучных территорий, что препятствует отграничению зон ЭБ от смежных состояний экологического неблагополучия³³.

Примечательно, что зоны ЭБ упоминаются и в Экологической доктрине РФ³⁴. Так, в ней отмечается, что для обеспечения конституционного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды необходим комплекс мероприятий, к числу которых относится «проведение работ по выявлению зон ЭБ». Кроме того, в доктрине обращается внимание, что одним из экологических приоритетов в здравоохранении является оказание помощи тем гражданам, которые проживают в зоне ЭБ.

Правовой режим зон ЧС содержится в нормах Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред. от 08.12.2020 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ)³⁵. Указанный Закон дает весьма ограниченное по своему содержанию определение понятия «зона ЧС», под которой предлагает понимать территорию, на которой сложилась ЧС. Следовательно, для уяснения термина «зона ЧС» большую ценность имеет дефиниция термина «чрезвычайная ситуация». Добавим, что термин «ЧЭС» отсутствует в Законе № 68-ФЗ, однако его можно обнаружить в ином Федеральном законе – «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике»³⁶. Указанный правовой акт не оперирует термином «зона ЧЭС», а под «ЧЭС» понимает «инцидент, который оказывает любое значительное и вредное воздействие на окружающую среду Антарктики или создает неотвратимую угрозу такого воздействия».

При ликвидации ЧС большую значимость приобретает предварительное определение границ соответствующей зоны: эта задача возложена на руководителя ликвидации ЧС. Руководителю необходимо руководствоваться классификацией ЧС природного и техногенного характера³⁷. Так, существуют шесть типов ЧС: 1) локального характера; 2) муниципального характера; 3) межмуниципального характера; 4) регионального характера; 5) межрегионального характера; 6) федерального характера. В основу данной классификации положен как территориальный признак, так и материальный, заключающийся в количестве людей, погибших либо получивших ущерб здоровью, а также размере материального ущерба, выражающихся в конкретной денежной сумме.

Несмотря на несформированность правового режима зон ЭБ и зон ЧС, ученые-юристы – специалисты в сфере экологического права говорят о том, что режим этих зон есть «развивающийся институт экологического законодательства»³⁸.

* * *

В заключение мы можем сформулировать следующие выводы.

Значительная техногенная и антропогенная нагрузка на окружающую среду, обусловленная в том числе загрязняющим влиянием крупных промышленных центров, ресурсопотребляющей экономикой, преимущественно энерго- и материалоемкими производствами, а также устаревшими технологиями, требуют внимательного отношения законодателя к вопросам окружающей среды, в т.ч. к зонам ЭБ и зонам ЧС.

Правовой режим зон ЭБ, действующий в Российской Федерации, состоит из разрозненных норм права, которые сосредоточены в отдельных правовых актах, и включает в себя нормы миграционного, уголовного, природоохранного законодательства.

Необходимо рекомендовать законодателю разработать проект федерального закона «О зонах экологического бедствия в Российской Федерации», устранив пробел, обнаруженный в норме ст. 57 Закона № 7-ФЗ. При создании нового корпуса специальных норм, регулирующих правовой режим зон ЭБ важно учитывать нормы Модельного закона. Принятие указанного федерального закона необходимо, прежде всего, для обеспечения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Правовой режим зон ЭБ должен включать следующие обязательные элементы:

нормы, содержащие конкретные предписания превентивного характера, направленные на недопущение экологического бедствия;

нормы, устанавливающие порядок и критерии объявления территории зоной ЭБ;

нормы, предусматривающие механизм вывода территории из состояния экологического бедствия, в т.ч. конкретные природоохранительные мероприятия, финансово-экономическое обеспечение (в том числе механизм привлечения инвестиционных ресурсов), регулярный мониторинг показателей эффективности проводимых мероприятий, федеральный надзор в этой сфере;

нормы, вводящие конституционное ограничения для граждан, проживающих на соответствующей территории, в том числе миграционные, регистрационные и иные;

нормы, регламентирующие порядок осуществления хозяйственной деятельности на территории, которая объявлена зоной ЭБ: здесь важно отдать приоритет не консервации действующих предприятий, способной «заморозить» социально-экономическую активность населения, увеличить социальное напряжение и сократить число рабочих мест, а реабилитации действующих предприятий за счет внедрения наилучших доступных технологий и иных энерго- и материалоемких производств;

нормы, адресованные гражданам, проживающим на территории зоны ЭБ, создающие для них дополнительные гарантии, льготы, компенсации, обеспечивающие, прежде всего, восстановление их здоровья, и препятствующие оттоку населения с этих территорий;

нормы, содержащие механизмы контроля и надзора за исполнением правового режима зон ЭБ;

нормы, предусматривающие механизм снятия с территории статуса «зоны ЭБ»;

нормы, посвященные последующему дополнительному мониторингу состояния окружающей среды на территории, имевшей статус зоны ЭБ.

При формировании нормативной основы зон ЭБ важны совокупные усилия представителей бизнеса, науки и органов государственной власти. Это обеспечит формирование эффективно работающего законодательства в сфере правового режима зон ЭБ.

При введении новых терминов в терминологические ряды экологического законодательства, регулирующего правовой режим зон ЭБ, важно учитывать уже действующий категориальный аппарат экологического законодательства, а именно легальные дефиниции, содержащиеся в Законе № 7-ФЗ.

Для предупреждения ошибок и недочетов, которые были выявлены в законопроекте о зонах ЭБ, в Федеральном законе «О зонах экологического бедствия в Российской Федерации» необходимо сделать акцент на финансово-экономическую составляющую порядка вывода территорий из состояния «зон ЭБ»: признавая потребность в большом объеме финансовых ресурсов, предлагаем разрабатывать альтернативные бюджету источники финансирования природоохранительных мероприятий, в т.ч. привлечение отечественных и зарубежных инвестиций.

Под зоной экологического бедствия предлагаем понимать часть территории Российской Федерации, которая в результате любой формы антропогенной либо иной нагрузки подверглась существенному стойкому ухудшению основных природных компонентов, разрушению естественных экологических систем, деградации флоры и фауны, а также иному негативному воздействию, в т.ч. снижению качества жизни и здоровья граждан, проживающих на соответствующей территории;

Законодателю следует разработать классификацию экологически неблагополучных территорий: одних «зон ЭБ» для определения ухудшения состояния окружающей среды явно недостаточно, требуются правовые режимы смежных экологически неблагополучных состояний.