Введение

По мнению экспертов, пандемия привнесла всеобщее пренебрежение к надлежащему конституционному порядку¹. В наибольшей степени она затронула парламенты, позиции которых были существенно ослаблены. С одной стороны, в чрезвычайной ситуации неизбежна концентрация власти в руках правительства. В силу этого существенно сужаются рамки участия парламента в процессе принятий решений, а также свобода маневра, поскольку законодательные полномочия фактически сводятся к ратификации проектов органов исполнительной власти². С другой стороны, существуют объективные сложности, связанные с организацией работы парламента в условиях локдауна и социального дистанцирования, роста числа заболевших. Это касается возможности проезда депутатов из областей (регионов) к месту нахождения представительного органа; организации заседаний с соблюдением мер предосторожности, исключающих взаимное заражение членов парламента; обеспечения кворума, необходимого для вынесения решений на законных основаниях, и адекватного представительства партийных фракций; принятия решений в соответствии с парламентскими процедурами, предполагающими широкое обсуждение и участие значительного числа депутатов.

Представительным органам различных государств пришлось оперативно адаптироваться к изменившейся ситуации, внедрять новые технологии и практики для осуществления парламентских процедур. Хотя большинство стран применяло сходные подходы (сокращение числа заседаний, снижение кворума для их проведения, ограничение круга рассматриваемых вопросов, применение дистанционных форм работы), в деятельности национальных парламентов сохранялась определенная специфика, обусловленная как правовыми традициями, так и особенностями эпидемиологической ситуации конкретного государства. Рассмотрение национальных ответов на универсальные вызовы представляет интерес для выявления позитивной практики, оригинальных решений универсальных проблем, которые вынуждены были решать представительные учреждения во всем мире. И в этом плане интересен опыт Италии – первого европейского государства, столкнувшегося с пандемией коронавируса, где 31 января 2020 г.³ было введено чрезвычайное положение, которое действует до сих пор⁴.

Обеспечение функционирования парламента в условиях чрезвычайной ситуации

В начале пандемии парламент Италии повел себя достаточно пассивно, собравшись на первое заседание только для рассмотрения первого декрета-закона, связанного с COVID-19⁵. В итальянской литературе писали о маргинализации парламента в условиях чрезвычайной ситуации⁶, о временном «приостановлении» действия конституционных положений, резервирующих за представительным органом центральную роль в сфере регламентации прав и свобод человека и их ограничения⁷, о том, что парламент не занимает более центральное место в системе правления страной⁸. Парламент даже назвали «великим отсутствующим», поскольку в начальный период пандемии 91.5% нормативных правовых актов, связанных с COVID-19, были приняты без его участия⁹.

В определенной степени бездействие парламента было вызвано объективными причинами. В первую очередь необходимо было решить вопрос о том, как продолжить работу представительного органа в условиях ограничения свободы передвижения, абсолютного запрета на свободу собраний при наличии заболевших и инфицированных депутатов с соблюдением требований Конституции Италии. В соответствии с учредительным актом решения каждой палаты и парламента в целом действительны лишь при наличии большинства членов и должны приниматься большинством голосов присутствующих, кроме случаев, требующих квалифицированное большинство (ч. 3 ст. 64). Согласно итальянской доктрине данное положение направлено на обеспечение прав как парламентского меньшинства, так и большинства. Установление определенного числа голосов для признания действительности решения палаты обеспечивает не только представительность коллегии, выносящей соответствующее решение, но и является конституционным выражением принципа большинства¹⁰.

Наличие в одном здании значительного числа членов палаты¹¹ и сотрудников аппарата¹² обусловило необходимость переосмысления порядка осуществления парламентских процедур, соблюдения традиционных принципов и гарантий прав депутатов, в т.ч. публичности их деятельности¹³.

9 и 10 марта 2020 г. в Сенате и Палате депутатов состоялись заседания председателей партийных групп¹⁴, на которых было достигнуто соглашение о сокращении числа пленарных заседаний, присутствии на них 55% членов палаты (350 депутатов и 161 сенатор)¹⁵ при условии пропорционального распределения мест между партийными группами¹⁶, рассмотрении только неотложных актов, в первую очередь законов об утверждении декретов-законов, вопросов и интерпелляций к Правительству Италии, предполагающих безотлагательный ответ.

Постоянные комиссии должны были собираться исключительно для рассмотрения мер, связанных с чрезвычайной ситуацией в сфере здравоохранения и экономики, заслушивания профильных министров, осуществления контроля и выражения мнений в отношении актов Правительства Италии. При этом все поправки должны были рассматриваться в комиссиях, а не на пленарных заседаниях. Заседания комиссий стали проводить в просторных помещениях, и их работа стала программироваться таким образом, чтобы осуществлять необходимую санитарную обработку между заседаниями. 31 марта 2020 г. Джунта по регламенту Палаты депутатов приняла решение о возможности осуществления в экспериментальном порядке заседаний постоянных комиссий в режиме видеоконференции, если на них не заслушиваются отчеты и присутствует председатель или заместитель председателя комиссии. С таким предложением обращались ранее председатели комиссий по финансам (20 марта), транспорту (27 марта) и культуре (30 марта)¹⁷.

Следует отметить, что решения, связанные с организацией работы палаты, принимались в дальнейшем Джунтой по регламенту в Палате депутатов, а в Сенате эти вопросы по-прежнему решал политический орган – конференция руководителей парламентских групп.

По мнению К. Фузаро, ординарного профессора парламентского права Университета Флоренции, для надлежащего функционирования представительного органа и уважения воли избирателей в условиях пандемии палаты парламента должны были ограничить свою деятельность рассмотрением наиболее важных вопросов, уделив максимальное внимание контролю за борьбой с коронавирусом, использовать профильные парламентские комиссии для рассмотрения проектов законов об утверждении декретов-законов, проводить в очном режиме редкие заседания с ограниченным числом участников, отдавая предпочтение заседаниям в удаленном режиме, проводя в необходимых случаях голосования при условии обеспечения гарантий личного и тайного волеизъявления¹⁸.

Депутат от Демократической партии С. Чекканти, являющийся профессором сравнительного публичного права, одним из первых выдвинул предложение о проведении заседаний палаты в режиме видеоконференции¹⁹. Впоследствии это предложение было сформулировано в качестве поправки к Регламенту, которую внесли 10 октября 2020 г. более 100 депутатов в виде дополнительной статьи 48-ter²⁰, предоставляющей возможность депутатам в соответствии с решением Бюро палаты при наличии особых обстоятельств, препятствующих осуществлению парламентских полномочий, участвовать в заседаниях палаты, Джунт и комиссий и осуществлять голосование в удаленном режиме в соответствии с процедурой, обеспечивающей индивидуализацию, свободу и безопасность голосования²¹.

Руководство палаты, однако, пошло по пути расширительного толкования положений Регламента, согласно которыми при установлении кворума присутствующими на заседании Палаты депутатов считаются лица, «находящиеся в командировке», то есть отсутствующие на заседании в связи с исполнением обязанностей члена палаты, а также министры, являющиеся депутатами, которые не могут присутствовать на заседании в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 2 ст. 46) ²². Из-за проблем с обеспечением кворума 6 октября 2020 г. Джунта по регламенту приняла решение о распространении данного режима и на тех депутатов, в отношении которых санитарные власти приняли решение об ограничении свободы передвижения в целях охраны общественного здоровья и сдерживания распространения инфекции. В частности, речь шла о депутатах, находящихся на карантине после сдачи положительного теста на COVID-19; членах парламента, к которым применяются карантинные меры предосторожности в связи непосредственными контактами с инфицированными лицами либо меры санитарного надзора и изоляции в предусмотренных законодательством случаях; депутатах, ожидающих результатов теста²³, а также проживающих в тех районах, где был введен локдаун и предусмотрены жесткие ограничения свободы передвижения²⁴.

В отношении возможности голосования в удаленном режиме²⁵ позиции ученых и политических деятелей разделились. Так, министр по взаимоотношениям с парламентом в правительстве Дж. Конти Ф. Д’Инка полагал, что дистанционное голосование можно применять лишь в исключительных случаях, когда требуется одобрение абсолютного большинства членов палаты²⁶, им могут воспользоваться депутаты, которые не могут присутствовать на заседании в связи с болезнью или карантином. В свою очередь, инициатор поправки в Регламент депутат С. Чекканти считал, что Конституцию Италии не следует истолковывать исходя из ситуации, существовавшей в период ее разработки. Положения ст. 64 требуют присутствия членов парламента, и для этого необходимо использовать все доступные способы. Если в период разработки Конституции Италии не было телекоммуникационных каналов связи, это не значит, что их нельзя использовать сегодня²⁷. Такой же позиции придерживался и известный итальянский конституционалист Э. Кели, отмечая, что в 2020 г. присутствие депутатов можно обеспечивать и посредством Интернета. В свою очередь, председатель Конституционного суда Итальянской Республики в отставке Ч. Мирателли полагал, что парламент – это не только место для голосования, но и институт, где сопоставляются позиции и ведется диалог, что вряд ли достижимо посредством телеконференции²⁸.

По мнению одних экспертов, удаленное голосование на заседаниях палаты – это инструмент, направленный на защиту представительной демократии, поскольку технологии не предполагают упразднение представительства, а наоборот, оказывают содействие в осуществлении соответствующих полномочий²⁹. Другие эксперты выражали сомнения в отношении возможности обеспечения в условиях удаленного режима конституционных прерогатив членов парламента – выражения собственного мнения, права вносить предложения, участвовать в свободном, равном, личном и тайном голосовании³⁰, полноценных парламентских дебатах, осуществлять поиск компромисса³¹.

Следует отметить, что вопрос о введении дистанционного голосования в итальянском парламенте еще только обсуждается, а проведение заседаний органов местного самоуправления в режиме видеоконференции в период чрезвычайной ситуации уже признано допустимым - ст. 73 Декрета-закона от 17 марта 2020 г. № 18³².

Получение информации о действиях правительства и определение ориентиров соответствующей деятельности

В первую фазу борьбы с пандемией не было налажено информирование парламента о действиях, которые планирует предпринимать правительство в целях борьбы с распространением коронавируса. Весьма показательно, что министр здравоохранения, выступая 30 января 2020 г. в рамках процедуры «безотлагательного информирования» (informativa “urgente”)³³ в палатах парламента, не уведомил их о введении 31 января 2020 г. чрезвычайного положения. Председатель Совета министров Италии выступил перед депутатами через 54 дня после его объявления, хотя в течение всего этого периода регулирование кризисной ситуации осуществлялось преимущественно декретами Председателя Совета министров Италии – административными актами, не подлежащими парламентскому контролю, что вызвало резкую критику в итальянской доктрине³⁴.

Впоследствии удалось исправить ситуацию. В декрете-законе от 25 марта 2020 г. № 19³⁵ было предусмотрено, что Председатель Совета министров Италии или по его поручению один из министров информируют палаты о предпринятых мерах, связанных с изданием декретов главы Правительства Италии, один раз в 15 дней (п. 5 ст. 2). Таким образом, вводилась новая процедура – «чрезвычайное информирование» (informativa “emergenziale”), направленная на усиление диалога и сотрудничества между парламентом и правительством. Однако необходимо учитывать, что в рамках данной процедуры тематику и характер предоставляемой информации определяло правительство. После принятия данного акта информирование парламента стало осуществляться на постоянной основе. Так, Председатель Совета министров Италии выступал перед Палатой депутатов 25 марта, 21 и 30 апреля, 21 мая 2020 г., министр здравоохранения – 1 апреля 2020 г., министр труда и социальной политики и министр аграрной политики – 16 апреля 2020 г., министр культурной деятельности, наследия и туризма – 7 мая 2020 г., министр молодежной политики и спорта – 13 мая 2020 г., министр образования – 28 июля и 9 сентября 2020 г.³⁶

Позиции парламента в рамках данной процедуры были усилены в процессе преобразования Декрета-закона, и в Италии стали говорить о «парламентаризации» чрезвычайного информирования³⁷. Согласно Закону от 22 мая 2020 г. № 35³⁸ Председатель Совета министров Италии или уполномоченный им министр должны предварительно сообщить палате суть тех мер, которые правительство намерено предпринять, чтобы была возможность учесть сформулированные палатой ориентиры. И только в силу безотлагательного характера предпринимаемых мер палаты могут быть проинформированы после принятия соответствующих мер (п/п. l ч. 1 ст. 2 Декрета-закона от 25.03.2020 г. № 19). Благодаря данной поправке парламент получил возможность не только получать соответствующую информацию, но и формулировать ориентиры для правительства в форме резолюций палат. Так, например, после того, как Председатель Совета министров Италии проинформировал палаты (28 июля 2020 г. – Сенат, 29 июля 2020 г. – Палату депутатов) о намерении продлить чрезвычайное положение до 31 декабря 2020 г., они указали Правительству Италии на необходимость продления срока только до 15 октября 2020 г., приняв резолюции в идентичной редакции³⁹. Следует отметить, что в соответствии с Кодексом гражданской защиты⁴⁰ участие парламента для продления чрезвычайного положения не требуется (ч. 3 ст. 24).

В соответствии с резолюциями № 6-00151 Палаты депутатов и № 6-00149 Сената, одобренными в связи с выступлением Председателя Совета министров Италии 2 ноября 2020 г., парламент ориентировал Правительство страны учитывать потребности пациентов-хроников и онкологических больных, у которых нет COVID-19, обеспечивая им помощь и реализацию права на здоровье, в т.ч. с использованием телемедицины. В резолюциях № 6-00157 Палаты депутатов и № 6-00149 Сената, принятых в связи с выступлением в парламенте министра здравоохранения 2 декабря 2020 г., правительству было поручено утвердить план вакцинации совместно с областями. Ряд предложений парламента нашли отражение непосредственно в декретах Председателя Совета министров Италии. Так, в ст. 4 декрета Председателя Совета министров Италии от 7 августа 2020 г.⁴¹ учитывалось высказанное в резолюции палат поручение правительству усилить мониторинг лиц, прибывающих из стран, не входящих в зону Шенгена⁴².

Со временем чрезвычайное информирование стало затрагивать не только меры по противодействию COVID-19, но и вопросы, связанные с возобновлением экономической, социальной и профессиональной жизни в Италии в условиях пандемии, учреждения европейских фондов для восстановления экономики государств – членов Союза (30.04.2020 г., 21.05.2020 г.)⁴³.

Вместе с тем необходимо отметить, что у членов парламента не всегда была реальная возможность сформулировать действенные ориентиры, поскольку соответствующая информация представлялась накануне опубликования или даже после издания акта. Так, меры, предусмотренные в декрете Председателя Совета министров Италии от 7 сентября 2020 г., обсуждались в обеих палата 2 сентября, предусмотренные в декрете от 18 октября 2020 г. – 21 октября в Сенате и 22 октября в Палате депутатов⁴⁴. Таким образом, хотя были налажены рабочие контакты между и правительством и парламентом, последний мог формулировать ориентиры достаточно общего характера, поскольку отсутствовала возможность более детальной проработки основных ориентиров для Правительства Италии.

Осуществление парламентом законодательных полномочий

Если ориентироваться на статистические данные⁴⁵, то можно прийти к заключению, что после введения чрезвычайного положения Парламент работал не хуже, чем до пандемии. В 2020 г. состоялось 164 заседания Палаты депутатов (2018 г. – 106, 2019 г. – 176), на законодательную деятельность было потрачено 405 час. 22 мин. (2018 г. – 336 час. 6 мин., 2019 г. – 500 час. 23 мин.), на деятельность, связанную с определением основных ориентиров для органов исполнительной власти и контролем за этой деятельностью, – 228 час. 21 мин. (2018 г. – 112 час. 17 мин., 2019 г. – 227 час. 59 мин.). Вместе с тем в содержательном плане деятельность представительного органа претерпела серьезные изменения, в большей степени переориентировавшись на осуществление контроля над актами правительства, чем собственно на законотворчество⁴⁶.

Фактически парламент занимался преобразованием декретов-законов, направленных на борьбу с пандемией, в законы. С конца февраля по середину июля 2020 г. парламент одобрил 33 закона: 17 – о ратификации международных договоров, 15 – о преобразовании декретов-законов и один закон, внесенный депутатами⁴⁷. Таким образом, повестку дня палат фактически определяло Правительство Италии.

В соответствии с конституционными предписаниями парламент должен утвердить декрет-закон в течение 60 дней, иначе он утрачивает свое действие. Преобразование первого декрета-закона было осуществлено обеими палатами с минимальными изменениями (в него было внесено шесть поправок) в течение 15 дней практически единогласно, поскольку существовал политический консенсус в отношении того, что в декрете-законе определяются основные инструменты борьбы с пандемией. В частности, в соответствии с Декретом-законом от 23 февраля 2020 г. № 6 ограничительные меры могли вводиться путем принятия декретов Председателя Совета министров Италии по предложению министра здравоохранения, заслушав министров внутренних дел, обороны, экономики и финансов, других министров, обладающих компетенцией по соответствующему вопросу, а также председателей заинтересованных областей, если ограничения касались одной или нескольких из них, или председателя конференции областей, если речь шла о территории государства в целом (ч. 1 ст. 3).

Статистика свидетельствует о перегруженности парламента: представительный орган рассмотрел в феврале 2020 г. два декрета-закона, в марте – шесть, в апреле – четыре, в мае – пять, в июне – шесть, в июле – семь декретов-законов. Не случайно в 11 случаях парламент не уложился в установленные сроки⁴⁸. Следует отметить, что некоторые декреты-законы, регулировавшие широкий круг проблем, были весьма объемными: Декрет-закон от 17 марта 2020 г. № 18 «Меры по укреплению Национальной службы здравоохранения и экономической поддержке семей, трудящихся и предприятий, связанные с эпидемиологической чрезвычайной ситуацией COVID-19» содержал 127 статей (после преобразования в закон – 171 статью), Декрет-закон от 19 мая 2020 г. № 34 «Неотложные меры в области здравоохранения, поддержки труда и экономики, а также социальной политики, связанной с эпидемиологической чрезвычайной ситуацией COVID-19»⁴⁹ – 266 статей (после преобразования в закон – 341 статью)⁵⁰. Как правило, в декретах-законах содержались положения о необходимости принятия определенных актов для их реализации. Так, Декрет-закон от 19 мая 2020 г. № 34 предусматривал принятие 103 актов – декрета Президента Итальянской Республики, пяти декретов Председателя Совета министров Италии, 71 декрет министров, 26 иных актов. После того, как данный акт был преобразован в закон, число актов, которые необходимо было принять для его реализации, увеличилось до 156 (декрет Президента Итальянской Республики, восемь декретов Председателя Совета министров Италии, 108 декретов министров, 38 иных актов)⁵¹. Наверное, не случайно в литературе такие акты, большие по объему и лишенные какого-либо единства, назвали «законодательными чудовищами»⁵².

Для решения проблем, связанных с преобразованием декретов-законов, Правительство Италии совместно с представителями парламентского большинства согласовало ряд мер. Во-первых, положения декретов-законов, не утвержденные в срок, стали включаться в тексты последующих декретов-законов, что вызывало серьезную критику комитета по законодательству Палаты депутатов. Во вторых, были сокращены сроки обсуждения декретов-законов в комиссиях и на пленарных заседаниях. В связи с необходимостью ускорения процедуры их рассмотрения пришлось отказаться от постатейного голосования на пленарных заседаниях и перейти к «скрытой однопалатности». В Италии законопроект может быть внесен в любую палату, и правительство с учетом объективных (загруженность палат) и субъективных обстоятельств (отношение председателей профильных комиссий к правительству в целом и к предлагаемым мерам) выбирает, какой из них отдать предпочтение⁵³. Фактически декрет-закон рассматривает только та палата, в которую он был внесен, вторая палата лишь утверждает ее решение, не имея достаточного времени для нормального рассмотрения акта о преобразовании декрета-закона (обычно речь идет о нескольких часах или днях)⁵⁴. В-третьих, чтобы избежать внесения изменений в соответствующие документы, Совет министров Италии увязывал одобрение декрета-закона с доверием Правительству страны. Такая практика применялась достаточно регулярно: 11 раз в Палате депутатов (22 апреля, 25 мая, 3 июня, 23 июня, 7 июля, 1 сентября, 8 сентября, 8 октября, 27 ноября, 17 декабря, 23 декабря) ⁵⁵,14 раз в Сенате (9 апреля, 20 мая, 28 мая, 3 июня, 16 июня, 18 июня, 15 июля, 4 сентября, 23 сентября, 5 октября, 15 декабря, 17 декабря, 29 декабря – 2 раза)⁵⁶. В ряде случаев вопрос о доверии ставился в обеих палатах.

Правительство Италии использовало также такой прием, как отмена положений декрета-закона, находящегося в процессе преобразования, посредством принятия нового декрета-закона (например, декреты-законы № 23⁵⁷ и № 34 2020 г.). Такие действия были равнозначны отзыву-декрета-закона или снятию проекта о его преобразовании с рассмотрения, что не было предусмотрено Конституцией Италии или санкционировано доктриной⁵⁸.

* * *

Таким образом, можно говорить о полном доминировании Правительства Италии в сфере законотворчества, невозможности обеспечения надлежащего качества законов в рамках демократической процедуры. Не случайно, в промежуточном докладе «О мерах, предпринятых государствами – членами ЕС в результате кризиса COVID-19, и их воздействии на демократию, верховенство права и основные права», принятом Венецианской комиссией на 124-м пленарном заседании в режиме онлайн 8 - 9 октября 2020 г.⁵⁹, Парламент Италии был назван в числе представительных органов тех государств стран, которые ограничились получением информации на регулярной основе вместо того, чтобы стать центром обсуждения, и полномочия которых сводились к узкой функции проверки работы Правительства Италии по вопросам, связанным с COVID -19, в комитетах (п. 64).

М. Картабиа, Председатель Конституционного суда Итальянской Республики в период с 11 декабря 2019 г. по 13 сентября 2020 г., обращала внимание на то, что в условиях пандемии особое значение приобрел конституционный принцип лояльного сотрудничества⁶⁰. Вместе с тем, по мнению итальянских специалистов, в 2020 г. именно этот принцип чаще всего нарушался во взаимоотношениях органов публичной власти, в т.ч. парламента и правительства⁶¹. При этом необходимо отметить, что пандемия не выявила новых тенденций, а лишь отчетливее их проявила.