Ведущая роль коллегиальных представительных органов в муниципальной системе европейских государств в качестве ее демократической основы закрепляется Европейской хартией местного самоуправления 1985 г. В соответствии с Хартией именно «советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, равного, прямого и всеобщего голосования», осуществляется право на местное самоуправление» (п. 2 ст. 3)¹.

Согласно вышеуказанному пункту Хартии «местные советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Взаимоотношения советов с последними складываются по-разному, в т.ч. и с де-факто доминированием со стороны исполнительных органов. Главы местной администрации в европейских городах все чаще избираются непосредственно населением, обладая тем самым сопоставимой с муниципальными советами легитимностью, что порой приводит к конфликтным ситуациям.

Прямые выборы главы местной администрации зачастую рассматриваются в контексте т.н. «демократии маятника» (“pendulum democracy”), предполагающей активную борьбу кандидатов за поддержку со стороны электората. При подобной системе возможен лишь один победитель, но это впоследствии отнюдь не гарантирует его переизбрание. К следующим выборам ситуация может полностью измениться. Маятник способен качнуться в противоположную сторону, и возможная победа соперника действующего мэра создаст иную политическую конфигурацию и определит иной характер взаимоотношений с представительным органом.

Прослеживающаяся в европейских государствах тенденция к «президенциализации» властного механизма на местах также выражается в наделении глав местной администрации (мэров либо бургомистров) дополнительными полномочиями, в т.ч. в сфере общественной безопасности. Позиции мэра обычно усиливаются при совпадении его партийной принадлежности с партийной принадлежностью большинства членов соответствующего местного совета. При несовпадении такой принадлежности возникают проблемы, отчасти аналогичные тем, какие наблюдаются на национальном уровне, особенно в рамках президентской и смешанных форм правления. Данные проблемы коренятся в необходимости взаимного сосуществования противоборствующих властных институтов и затрудненности разрешения возникающих между ними противоречий посредством досрочного прекращения полномочий хотя бы одного из них по инициативе противоположной стороны.

Мэры становятся относительно независимыми не только от местных представительных органов, но и от действующих на муниципальном уровне политических партий. Последние переживают определенный кризис, в конечном итоге определяемый кризисом представительной демократии как таковой. Не случайно в научной литературе констатируется, что «местным партийным структурам в качестве эффективных социальных институтов брошен вызов»². Партии, как правило, возникали на классовой основе и благодаря этому получали поддержку со стороны различных слоев избирателей. В условиях же возросшей социальной мобильности граждан классовый фактор во многом потерял свое значение. Как отмечает политолог из ФРГ А. Лейнингер, политические партии, которые испытывают все большие трудности в мобилизации избирателей, постепенно «утрачивают свою посредническую роль между гражданским обществом и государством»³.

Ослаблению роли представительных органов также способствуют проводимые в ряде европейских государствах реформы, направленные на сокращение числа местных советников в целях оптимизации муниципальной системы и достижения большей экономии и эффективности. Так, в относительно крупных городах Польши число членов муниципальных советов в результате проведенной в 2002 г. реформы было сокращено с 50 до 28 человек, причем эта реформа была, в целом, поддержана самими советниками⁴.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что сегодня муниципальные советы функционируют в несколько иных условиях, чем несколько десятилетий назад. Традиционные основы либеральной представительной демократии, опирающиеся на выборы, политические партии и осуществление представительства посредством избираемых населением советников, все больше размываются и дополняются каналами непосредственного влияния граждан на разработку и осуществление местной политики. Данные каналы включают не только прямые выборы мэра, но и различные формы прямой и партисипативной демократии, такие как референдумы, народные инициативы, консультации с гражданами, партисипативное бюджетирование и т.п. При этом растет персонализация местной политики. В научной литературе подобные тенденции определяются как переход от «партийной демократии» к «гражданской демократии»⁵.

Все это, однако, не умаляет важной роли муниципальных советов как легитимных органов власти, основы всего муниципального механизма, хотя немного эту роль и трансформирует. Представительной демократии теперь приходится сосуществовать с иными демократическими формами, где-то дополняясь ими, а где-то с ними конкурируя.

В европейских государствах муниципальные советы избираются непосредственно населением на срок от четырех (как, например, в Дании, Королевстве Испания, Польше) до шести лет (как, например, во Франции, Бельгии, Люксембурге). В федеративных государствах срок полномочий муниципальных советов, как правило, определяется субъектами федерации и поэтому может быть разный. Так, в Австрии общинные советы избираются на срок пять или шесть лет в зависимости от законодательства соответствующей земли. Аналогичным образом в ФРГ срок полномочий общинных советов земли Бавария составляет шесть лет, в то время как других земель – пять.

Выборы местных представительных органов власти в европейских государствах могут проводиться как в разное время, так и в один день. Законодательство Нидерландов, например, предусматривает одновременное проведение выборов во все местные советы. Считается, что это делается в интересах политических партий, чтобы те могли осуществлять должную мобилизацию избирателей и фактически «проводить общенациональную избирательную кампанию применительно к местным выборам»⁶. В Королевстве Норвегия выборы представительных органов различных уровней проходят раз в четыре года по понедельникам в середине сентября. Выборы в представительные органы власти всех уровней также проводятся в один день в Швеции с 1970 г., начиная с 1974 г. – раз в четыре года. До 2010 г. они проводились в третье воскресенье сентября, а после 2014 г. – во второе.

Количественный состав местного совета, как правило, зависит от числа жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Так, в Бельгии состав местных представительных органов варьируется от семи (в коммунах с числом жителей менее 1 тыс. человек) до 55 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек)⁷. В Греции число муниципальных советников колеблется от 13 (в муниципалитетах, где проживает не более 2 тыс. человек) до 49 (в муниципалитетах с населением более 150 тыс. человек); в Швеции – от 31 до 71 (за исключением Стокгольма, муниципальный совет которого должен состоять не менее чем из 101 члена); в Латвийской Республике – от девяти до 19 (только городской совет Риги включает 60 членов⁸).

В федеративных государствах количество членов муниципальных советов определяется законодательством соответствующего субъекта федерации. Так, в крупнейшей земле ФРГ – Баварии – число членов общинного совета колеблется от восьми членов (в общинах с населением не более 1 тыс. человек) до 60 (в общинах с населением от 200 тыс. до 500 тыс. человек). Исключение делается для двух крупных городов данной земли (Нюрнберга и Мюнхена), общинный совет которых состоит из 70 и 80 человек соответственно⁹.

Основной формой работы местных представительных органов являются сессии, которые проводятся с определенной законодательством соответствующего государства периодичностью¹⁰. Так, в Королевстве Испания муниципальные советы собираются на очередные сессии не реже трех раз в год, во Франции и Чехии - четырех раз, в Венгрии - шести раз, в Бельгии –10 раз. В Швеции муниципальные советы заседают девять или 10 раз в год, но могут собираться на заседания и реже «при отсутствии в повестке дня каких-либо вопросов политического характера»¹¹. В Соединенном Королевстве, Греции, на Мальте муниципальные советы заседают, как правило, ежемесячно (хотя могут собираться и чаще). Возможна и определенная дифференциация числа заседаний в зависимости от количества жителей соответствующего муниципалитета. Так, в Латвийской Республике муниципальные советы крупных городов обычно заседают дважды в месяц, а небольших – один раз.

Заседания муниципальных советов, как правило, открыты для публики. Закрытые заседания проводятся по требованию определенного числа членов совета, и их необходимость должна быть обоснована. Так, cогласно § 35(1) Закона об общинах земли Баден – Вюртемберг 2000 г. заседания совета общины «могут быть закрытыми, только если этого требуют общественное благо или обоснованные интересы отдельных лиц»¹². Аналогичным образом в Нидерландах в соответствии с Законом о муниципалитетах 1992 г. (в ред. от 12.11.2013 г.) закрытые заседания проводятся по требованию не менее 1/5 членов муниципального совета, зарегистрированных для участия в данном заседании, или же по инициативе председательствующего на таком заседании (п. 2 ст. 23)¹³.

Обычно законодательно закрепляется перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты на закрытом заседании: принятие муниципального бюджета или внесение в него поправок, введение или отмена местных налогов и сборов, формирование муниципальных исполнительных органов и т.п.

В целях оптимизации своей деятельности местные советы могут образовывать различного вида комитеты (комиссии). Самыми значимыми считаются постоянные комитеты, которые формируются сразу же после избрания совета и функционируют в течение или всего периода полномочий местного представительного органа, или какого-либо иного фиксированного срока (например, одного года, как в Соединенном Королевстве). Наиболее важную роль постоянные комитеты играют в Соединенном Королевстве¹⁴ и Скандинавских государствах, где они наделяются распорядительными полномочиями и зачастую управляют отдельными сферами местной жизни.

Ведущим обычно является исполнительный комитет либо его какой-либо аналог, «осуществляющий управленческие функции и стратегическую координацию»¹⁵. В Соединенном Королевстве таким комитетом традиционно являлся возглавляемый лидером партии большинства в совете комитет политики и ресурсов. В состав последнего входили председатели всех других комитетов совета и / или высокопоставленные члены партии большинства. В литературе отмечалось, что данный комитет обычно действовал в качестве «своеобразного «кабинета», направляющего и координирующего работу различных комитетов совета»¹⁶.

Аналогичные функции выполняет и исполнительный комитет в странах Скандинавии (в Дании такой комитет именуется финансовым). Так, в муниципалитетах Королевства Норвегия исполнительный комитет представляет собой своеобразное «муниципальное правительство». В состав исполнительного комитета входят 20% членов местного совета. Политические партии представлены в исполнительном комитете, как правило, пропорционально их численности в совете. Лишь в двух крупнейших городах государства страны (Осло и Берген) действует «принцип большинства», согласно которому партия, располагающая большинством мест в совете, формирует исполнительный комитет исключительно из числа своих членов.

Временные (специализированные) комитеты создаются по мере необходимости для решения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после предоставления совету соответствующего доклада. Образование временных комитетов «придает всей системе местного управления необходимую гибкость с учетом изменяющихся обстоятельств», и в частности «дает возможность решить проблему, которая непосредственно не относится к компетенции имеющихся постоянных комитетов»¹⁷.

Комитеты могут формироваться в обязательном (в соответствии с требованиями законодательства того или иного государства) либо факультативном порядке (в зависимости от возможностей соответствующего муниципалитета осуществлять те или иные функции). Так, в Дании коммунальные советы в обязательном порядке формируют лишь упомянутый выше финансовый комитет. Обычно образуются от четырех до семи постоянных комитетов, включая комитет по социальным вопросам, комитет по школьному образованию и культуре, а также технический комитет, ответственный за коммунальные услуги, дороги и охрану окружающей среды¹⁸. Муниципальный совет может также принять решение не образовывать никаких дополнительных комитетов и либо рассматривать те или иные вопросы в полном составе, либо делегировать право на их решение непосредственно мэру, Подобное, правда, на практике происходит достаточно редко¹⁹.

Формирование муниципальными советами определенного числа комитетов предусматривается и законодательством других европейских государств. Так, в Эстонской Республике в обязательном порядке формируется аудиторский комитет; в Польше – контрольный комитет; в Литовской Республике – ревизионный комитет; в Венгрии и Чехии – финансовый²⁰ и контрольный комитеты.

В отдельных государствах комитеты могут иметь свою специфику, которая обычно заключается в их не вполне традиционном названии. Так, в 29 графствах и пяти самых крупных городах Ирландии они называются комитетами стратегической политики (например, комитет стратегической политики по экономическому развитию и планированию), а в остальных городах – комитетами муниципальной политики. В Греции же в муниципалитетах с населением более 10 тыс. человек формируется комитет по качеству жизни, возглавляемый мэром. Данный комитет занимается проблемами городского планирования, землепользования, охраны окружающей среды, а также лицензирования бизнеса. При этом он «несет особую ответственность и предпринимает действия, направленные на повышение качества жизни в соответствующем муниципалитете»²¹.

Члены комитетов чаще всего избираются местными представительными органами на своих заседаниях. При принятии конкретных решений определяющим обычно является стремление обеспечить в деятельности комитетов следующие моменты: преемственность; баланс между представителями политических партий пропорционально численности их фракций в совете; баланс между отдельными территориями, входящими в состав данного муниципалитета; учет личных интересов и предпочтений членов совета, а также их старшинства; более или менее равномерную загруженность всех членов совета.

Важную роль в деятельности комитетов (особенно в Соединенном Королевстве и Скандинавских государствах) играют их председатели, которые не только ведут заседания, но и выступают от имени своего комитета в совете, а также перед общественностью. Кроме того, они поддерживают регулярные контакты с главами соответствующих департаментов муниципалитета. В Дании, например, «председатели отраслевых комитетов совместно с мэром представляют собой функциональный эквивалент правительства в национальной политической системе»²². О значимой роли председателей комитетов в Соединенном Королевстве свидетельствует тот факт, что некоторые вопросы порой даже не выносились на рассмотрение комитетов, а решались оперативным путем, посредством консультаций чиновников и председателей комитетов.

Система комитетов по-разному оценивается в научной литературе. Несомненным ее достоинством является то, что она дает советам возможность организовать свою деятельность на рациональной основе, в большей степени сконцентрироваться на решении общих политических вопросов и лучше контролировать деятельность муниципальных чиновников. Система комитетов позволяет осуществлять разделение труда между членами советов, обеспечивая специализацию советников в различных областях муниципальной жизни с учетом их интересов.

Заседания комитетов обычно не связаны строгими правилами процедуры и проходят в более непринужденной обстановке, чем заседания советов в полном составе. Это дает возможность организовать более свободную и неформальную дискуссию, не столь зависимую от партийных пристрастий. Более критично настроенные исследователи подчеркивают, что деятельность комитетов приводит к снижению роли самих советов как некоего стержня, основы всего муниципального механизма, способствует «концентрации властных полномочий в руках небольших групп муниципальных советников»²³. Отмечается также, что удлиняется период, предшествующий принятию решений²⁴, а сам механизм принятия решений становится излишне сложным и громоздким, особенно когда комитетами образуется еще и целая сеть различных подкомитетов²⁵.

В качестве недостатка системы комитетов можно отметить и характерную для отдельных муниципалитетов слабую координацию деятельности комитетов, дублирование их функций. Свои негативные аспекты имеет и специализация советников в конкретных областях: порой сужается их общий кругозор, что приводит к утрате комплексного подхода и видения перспективы работы всего муниципалитета.

* * *

В заключение следует отметить, что, несмотря на рассмотренные выше тенденции, местные представительные органы продолжают играть значимую роль в муниципальной системе европейских государств, являясь не только олицетворением представительной демократии, но и важным противовесом растущим властным полномочиям глав местной администрации. По мнению исследователя из ФРГ Г. Воллмана, «об этом свидетельствуют частота пленарных сессий советов и те значимые функции, которые комитеты советов реализуют в рамках процесса принятия решений на местном уровне»²⁶. Главной же опорой муниципальных советов остается «их прямая связь с местным электоратом»²⁷. Именно данная связь придает легитимность всей муниципальной системе, «дает возможность различным интересам – географическим, партийным, классовым, гендерным – быть представленным в рамках некой ассамблеи, являющейся органом управления, принимающим суверенные решения»²⁸.

В европейских государствах предпринимаются активные усилия, направленные на активизацию муниципальных советов, повышение информированности граждан об их деятельности, вовлечение населения в решение вопросов местного значения. Организуются тематические дебаты по наиболее важным проблемам, решаемым на местном уровне, осуществляется трансляция заседаний местных советов, оказывается финансовая поддержка политических партий, представленных в муниципальных советах. Используются и разнообразные методы привлечения избирателей к участию в местных выборах, такие как голосование по почте, а также электронное голосование²⁹; организация избирательных участков в крупных торговых центрах; увеличение количества часов, выделяемых на голосование; совмещение местных выборов с национальными либо региональным и т.п.

Роль представительных органов власти в муниципальном механизме европейских государств будет в значительной степени определяться тем, насколько удастся преодолеть кризис представительной демократии, восстановить и укрепить доверие населения к муниципальным органам власти, местным демократическим институтам. Немаловажную роль будет играть и преодоление фрагментации современного муниципального управления, размывающей механизмы ответственности за реализацию стоящих перед ним задач, восстановление былой посреднической роли политических партий между институтами публичной власти и современным гражданским обществом. Без этого невозможно приостановить падение явки избирателей на муниципальных выборах, объективно снижающей легитимность местных органов власти.