Партнерская модель полиции как импортированный институт.

Внедрение в постсоветской России практик мониторинга общественного мнения о полиции следует рассматривать как результат импорта западного института «community policing» – перехода полиции от роли «надзирателя» над обществом к роли партнера общества [Майоров, Дунаева, 2017]. Когда в постсоветской России с 1990-х гг. началось введение оценок гражданами работы милиции в число официальных критериев оценивания ее работы, то российская милиция шла в значительной степени по тем же путям, по которым ранее прошли органы внутренних дел развитых стран Запада [Зимин, 2014].

До последней трети ХХ в. полицейские государственные органы западных стран строили взаимодействия с гражданами как контролеры с контролируемыми (пусть с элементами обратной связи), т.е. действовала патерналистская модель взаимодействия. Общество, особенно его низшие слои, не могло не чувствовать отчуждения от «надсматривающей» полиции. Известно, что в середине XX в. уровень доверия граждан к полиции в некоторых штатах США колебался в районе 20% и ниже, поскольку очень значимая часть населения (прежде всего, из низших социальных групп) считала полицию и ее действия неэффективными и даже враждебными.

Кризис патерналистской модели взаимодействия граждан и полиции привел к тому, что в 1970-х гг. сначала в США и Великобритании, а затем в ряде других западных стран была проведена системная реформа деятельности полиции. Эта реформа на основе концепции «community policing» (буквально – «политика, ориентированная на сообщество») проявилась, в первую очередь, в общей переориентации полиции с позиции доминирования над гражданами на позицию подчинения их интересам, на постоянный контакт с гражданами для поиска новых возможностей удовлетворения потребностей населения в правоохранительной деятельности. В результате к началу XXI в. уровень доверия населения к полиции в большинстве развитых стран повысился до уровня 50–85% (см., например, [Гимпельсон, Монусова, 2012: 30]).

«Казус Челябинска-2018».

Таблица 1. Показатели оценки населением деятельности полиции по Уральскому федеральному округу, 2018 г., % положительных оценок

«Челябинск-2018» как зеркало российской системы оценивания работы полиции.

Таблица 2. Результаты изучения общественного мнения о работе органов внутренних дел в Челябинской области по данным ФСО России, % положительных ответов

Мониторинг общественного мнения о полиции как результат экзаптации партнерской модели.

На данном примере хорошо видно, что сформировавшаяся в 2000–2010-е гг. интерпретация результатов опросов граждан о полиции как оценок работы территориальных органов полиции является не совсем пока удачным институциональным имплантом. Сотрудники полиции могут работать более чем самоотверженно, но если регион является объективно проблемным, при оценивании работы местной полиции граждане будут выражать негативное отношение не столько конкретно к ОВД, сколько в целом к управлению регионом. Возможна обратная ситуация, когда в успешно развивающемся регионе граждане не замечают плохой работы полиции, поскольку она скрыта общими положительными изменениями.

Современные проблемы организации и практического использования мониторинга общественного мнения россиян о полиции неотрывны от общей проблемы централизации/децентрализации ее работы. Когда полиция образует единый общенациональный аппарат, как в России или во Франции, на оценки работы местной полиции очень сильно влияют связанные (иногда весьма косвенно) с полицией события в отдаленных регионах страны.

Таким образом, мониторинг доверия россиян полиции становится сбором информации скорее о социальной напряженности в стране в целом и в различных ее регионах, чем собственно о результативности работы территориальных правоохранительных органов. Речь идет об эффекте экзаптации, нередком при импорте институтов: в «чужом» институциональном окружении заимствованный институт начинает выполнять не только и не столько те функции, которые изначально планировались, сколько те, о которых при импорте даже не думали или считали второстепенными. Действительно, ранее изложенные результаты опроса в Челябинской области выглядят очень странно, если их трактовать как оценки работы полиции, но вполне реалистично – как оценки социальной напряженности в регионе, которая действительно может резко «прыгать» из года в год.

Для понимания того, насколько российский вариант партнерской модели полиции отклонился от зарубежного «первоисточника», обратим внимание на очень разную роль опросов общественного мнения в России и на Западе. Российская реформа полиции в начале XXI в. сконцентрировалась на создании национальной системы мониторинга общественного мнения о полиции и требовании обязательно использовать (хотя бы формально) результаты этого мониторинга при принятии управленческих решений (хотя бы типа «наградить/наказать»). Зададимся вопросом: организуют ли в странах Запада такие системы мониторинга общественного мнения об органах внутренних дел? Понятно, их не может быть в США с ее децентрализованными службами полиции, где просто нет аналога российского МВД, которое могло бы такие опросы заказывать, а по их результатам оценивать работу полицейских организаций городов и штатов. Но регулярных общенациональных опросов о полиции для оценивания ее работы не проводят и в странах с более централизованными полицейскими службами.

При обсуждении реформирования российской полиции редко замечают, что главная проблема – не столько в самой полиции, сколько в российском гражданском обществе. В постсоветской России гражданский контроль над полицией понимается как обратная связь с обслуживаемым населением в целом. Это связано с советскими (укорененными в досоветских культурных стереотипах) представлениями, что государственная власть служит народу и, следовательно, подконтрольна только народу в целом. Стремление отдельных общественных организаций влиять на власть сразу наталкивается на их обвинение в том, что они не имеют права говорить от имени народа. Между тем гражданское общество, которое по партнерской модели должно контролировать полицию (и государственную власть в целом), отнюдь не тождественно механической совокупности граждан. В рамках дискурса о гражданском обществе всегда подчеркивается, что акторами гражданского общества выступают не столько граждане сами по себе, сколько общественные организации, ответственно выражающие интересы определенных социальных групп. Поэтому региональные службы/подразделения полиции на Западе ориентируются не столько на результаты опросов обслуживаемого населения (хотя опросы на локальном уровне проводят), сколько на оценки влиятельных общественных организаций, представители которых входят в общественные советы, осуществляющие разбор жалоб, аудит (в т.ч. финансовый) правоохранительной деятельности и т.д. При этом право конкретных общественных организаций выступать от имени социальных групп (этнических, профессиональных, земляческих и т.п.) постоянно тестируется способностью этих организаций вести за собой значительные массы граждан (при организации выборов разных уровней, при сборе и распределении пожертвований, разрешении социальных конфликтов и т.д.).

В процессе реформирования российских правоохранительных органов идея организации обратной связи с гражданами не через опросы общественного мнения, а через представляющие авторитетные НКО общественные советы в территориальных органах внутренних дел, также нашла отражение в официальных документах. В том же самом Федеральном Законе «О полиции» в пункте 7 статьи 9 прямо указано, что «общественные советы… призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов… путем… осуществления общественного контроля за деятельностью полиции». Однако эта норма является своего рода «платьем на вырост».

Контроль предполагает возможность контролера регулировать ресурсы контролируемого, в то время как сложившаяся система общественных советов может влиять (ограниченно) на имидж территориальных органов внутренних дел, но не на их финансовое обеспечение и на кадровый состав. Это связано не столько с общим недоверием к НКО, сколько с качественными характеристиками самих общественных организаций. Слабость традиций самоорганизации ведет к тому, что российские НКО редко демонстрируют желание и способность реально руководить производством общественных услуг (чаще – желание и способность требовать что-либо от государственных органов). Естественно, партнерство полиции с теми, кто не столько «подставляет плечо», сколько «толкает под руку», может развиваться в очень ограниченных рамках. Действительно, руководители территориальных органов полиции периодически отчитываются перед общественными советами, обсуждают с ними отдельные аспекты работы (например, отражение деятельности полиции в СМИ), но принципиально не могут предлагать им провести полный аудит своей работы.

Представляется, что выбранный еще в 1990-е гг. путь внедрения импортированной с Запада модели партнерства милиции/полиции с обществом, основанный на приоритетном внимании к опросам общественного мнения, к 2020-м гг. исчерпал положительный потенциал. С одной стороны, мониторинг оценок россиянами работы органов внутренних дел удалось наладить по всей России. Однако, с другой стороны, практическое использование этих оценок оказалось спорным по причине ограниченности выбранного метода обратной связи. Переход к следующему этапу развития институтов партнерства станет возможен лишь при повышении «зрелости» как российского государства, так и российского гражданского общества.