По объемам иммиграции Российская Федерация занимает 2-е место в мире (от 13.3 млн чел. до 17 млн чел.¹) после США (35 млн чел.)². Государство остро нуждается в трудовых мигрантах, т.к. недостаточность трудовых ресурсов входит в перечень основных вызовов и угроз экономической безопасности, без нарастающей внешней трудовой миграции не могут быть обеспечены необходимые темпы экономического роста вследствие существующего дефицита рабочей силы в ряде отраслей народного хозяйства³.

Возвращаясь к статистике, следует отметить, что в период с января по ноябрь 2019 г. на миграционный учет в Российской Федерации было поставлено 17 948 670 иностранцев и лиц без гражданства, что на 1 459 754 человека больше (+ 8.9%), чем за аналогичный период 2018 г.⁴

Численность нелегальных мигрантов может равняться количеству лиц, пребывающих и проживающих в ней легально. Так, по данным МВД России, на территории Российской Федерации находится от 5 до 15 млн незаконных мигрантов, которые не только создают угрозу национальному рынку труда, но и способствуют развитию теневой экономики⁵.

В связи с этим миграцию населения небеспричинно связывают с угрозой безопасности государства⁶. Закономерно поэтому, что в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683⁷, деятельность преступных группировок, связанная с организацией незаконной миграции, названа в числе основных угроз государственной и общественной безопасности.

На качество обеспечения миграционной безопасности и правопорядка негативное влияние оказывает не только нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан, но и совершение мигрантами противоправных деяний, а также такого рода деяний в отношении них самих. Согласно официальной статистике за первые 10 месяцев 2019 г. иностранными гражданами и апатридами в Российской Федерации было совершено 29.864 преступления, что составляет 3.4% от общего количества преступлений, совершенных за указанный период времени. В отношении самих иностранных граждан за это же время было совершено 14.223 преступления⁸.

Для раскрытия темы данной работы представляется важным определить содержание категории «миграционная безопасность».

Следует сказать, что упоминание данной категории присутствует только в одном международно-правовом документе. Так, в Резолюции Совета Министров Союзного государства от 12 декабря 2012 г. № 9 «О сотрудничестве Российской Федерации и Республики Беларусь в области борьбы с незаконной миграцией»⁹ содержится словосочетание «миграционная безопасность». При этом его содержание не раскрывается.

Обращаясь к правовой доктрине, уместно заметить, что исследователи, занимающиеся проблемами миграционной безопасности, рассматривают данную сложную категорию в различных аспектах и во взаимосвязи с иными видами безопасности¹⁰.

Сформулированные исследователями определения, как правило, носят универсальный или межотраслевой характер. Однако ни одно из них не отражает административно-правовой характер и специфику особой группы общественных отношений, складывающихся в миграционной сфере.

В этой связи представляется важным выделение признаков понятия миграционной безопасности.

Первичной и сущностной характеристикой миграционной безопасности выступает собственно «безопасность».

Говоря о нормативном закреплении указанного понятия, следует отметить, что в Конституции РФ и Федеральном законе «О безопасности»¹¹ оно употребляется без раскрытия ее содержания. В иных нормативных правовых актах та или иная «безопасность» предстает, как правило, в виде «состояния», а иногда и «свойства». При этом в законодательстве формулируются различные по содержанию дефиниции.

Наличие разнообразных нормативно закрепленных определений безопасности в различных правовых актах при одновременном отсутствии необходимой дефиниции в базовом Федеральном законе «О безопасности» позволяет ученым формулировать авторские определения, предлагая при этом различные (прежде всего по объему) их обоснования: от самых простых до сложных, исходя из положений лингвистики, философских и политических наук¹². Результаты этих исследований свидетельствуют о том, что категория «безопасность» является универсальной. Она может использоваться в различных областях. В дефиниции данного понятия в подавляющем большинстве случаев присутствует словосочетание «состояние защищенности».

Проведенный анализ суждений известных ученых позволяет сделать вывод, что безопасность следует понимать как состояние защищенности общественных отношений в той или иной сфере от определенных внутренних и внешних угроз, рисков.

Наличие специфических административно-правовых отношений в сфере миграции, подлежащих регулированию, и прежде всего защите, есть неотъемлемый признак анализируемой категории «миграционная безопасность».

Применительно к миграционным правоотношениям значительной спецификой отличается их разнообразный субъектный состав. Ни одно правоотношение не образует такого большого количественного состава участников, как правоотношение, регулируемое административной нормой¹³. Субъектами миграционных правоотношений являются: физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства); должностные лица; государственные органы, в т.ч. органы государственной власти, и в особенности органы исполнительной власти; органы местного самоуправления; государственные и муниципальные служащие; организации (независимо от формы их собственности).

Особенностью волевого аспекта миграционных правоотношений является особый характер их юридической природы. Данный вид отношений, как правило, включает в себя связи публично-правового характера, т.к. во всех случаях мигрант, въехавший на территорию государства, гражданином которого он не является, обязан вступить в правоотношения с государством.

Следовательно, государство зачастую в лице органа исполнительной власти или исполнительного органа местного самоуправления предоставляет мигранту права, возлагает на него как субъекта подчинения обязанности и налагает запреты, применяет в отношении нарушителя меры государственного принуждения в случае их неисполнения и (или) несоблюдения.

Государство не только является субъектом данных правоотношений, но и единолично устанавливает принципы миграционной политики применительно к условиям государства и сложившейся в нем ситуации с миграцией, определяет основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе беженцев, определяет круг деяний, являющихся нарушениями миграционного законодательства, а также органов, принимающих решения по вопросам миграции. Таким образом, государство осуществляет миграционную политику, посредством которой оно обеспечивает миграционную безопасность с целью поддержания миграционного правопорядка.

По общему правилу правоотношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но применительно к отношениям в сфере миграции согласие мигранта не всегда является обязательным условием их возникновения. Во взаимодействиях мигрантов с государственными органами и должностными лицами воля на возникновение, изменение или прекращение правоотношения может присутствовать только с одной стороны. Такие правоотношения складываются при доминирующем влиянии государства. Это объясняется тем, что миграционный орган наделен необходимыми полномочиями государственно-властного характера, посредством которых решает задачи и реализует функции государственного управления в сфере миграции населения¹⁴.

Не вдаваясь в подробности всех существующих характерных черт указанных правоотношений, предлагается следующая их дефиниция: миграционными правоотношениями следует признать общественные отношения, касающиеся въезда, пребывания (проживания), осуществления трудовой деятельности, выезда иностранных граждан и лиц без гражданства, урегулированные нормами административного и иных отраслей права, содержащие правовую связь между определенным кругом субъектов, одним из которых является государственный орган (в т.ч. орган исполнительной власти) и (или) орган местного самоуправления.

Важнейшей составляющей содержания миграционной безопасности является правовое регулирование, которое осуществляется на основе совокупности юридических норм, объединенных в соответствующие нормативные правовые акты. Правовая регламентация миграционных отношений в целях обеспечения миграционной безопасности Российской Федерации осуществляется на основе общепризнанных принципов и норм международного права и национального законодательства.

Основными актами международного права, нормы которых регулируют отношения в сфере миграционной безопасности, являются: 1) Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.¹⁵; 2) Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.¹⁶; 3) Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.¹⁷; 4) постановление Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. № 3876-I «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев»¹⁸ и др.

На основе указанных нормативных правовых актов в Российской Федерации сложился прочный правовой фундамент миграционных отношений. Отечественное законодательство включает в себя: 1) Закон РФ от 19 февраля 1993 г. (в ред. от 31.12.2017 г.) «О беженцах»¹⁹; 2) Федеральный закон от 15 августа 1996 г. (в ред. от 11.10.2018 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»²⁰; 3) Федеральный закон от 25 июля 2002 г. (в ред. от 19.07.2018 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»²¹ и др.

Важнейшими документами, содержащими в себе охранительные нормы, а именно нормы юридической ответственности, в т.ч. в миграционной сфере, являются Уголовный кодекс РФ (например, ст. 322¹) и КоАП РФ (например, ст. 18.9, 18.10, 18.11, 18.15, 18.16, 18.17).

Нами разделяется мнение Т.А. Прудниковой о доминирующей роли административного права в регулировании миграционных процессов²² в целом и миграционной безопасности в частности.

В контексте исследуемого вопроса особую значимость приобретает еще одна составляющая миграционной безопасности – наличие угроз в миграционной сфере.

Действующие в Российской Федерации нормативные правовые акты содержат прямые указания на наличие угроз в сфере миграции.

В соответствии с п. 22 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года сегодня «обостряются угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями транснациональной организованной преступности». Как отмечалось выше, в п. 43 данного документа в качестве одной из основных угроз государственной и общественной безопасности указывается «деятельность преступных организаций и группировок, в том числе транснациональных, связанная с организацией незаконной миграции и торговлей людьми»²³.

В современных условиях государство становится основным субъектом обеспечения безопасности, особая роль отводится государственным средствам противодействия угрозам разного характера и степени опасности²⁴. Поэтому важнейшим фактором миграционной безопасности является наличие системы органов ее обеспечивающих.

Миграционные отношения как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий, справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, предполагают наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений²⁵. Органы власти не только обеспечивают нормативно-правовое регулирование этих отношений, но и реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, основанных на контроле и надзоре за процессами перемещения людей, предоставления им различных государственных услуг, обеспечивают правовую защиту мигрантов от незаконных решений и действий других субъектов²⁶.

В сфере миграционных отношений основной круг регулятивных полномочий осуществляют федеральные органы государственной власти²⁷.

На федеральном уровне непосредственное участие в регулировании миграционных отношений принимают следующие уполномоченные органы: Президент РФ; Совет Безопасности РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; федеральные органы исполнительной власти; прокуратура.

Органы исполнительной власти играют наиболее активную роль в реализации политики в сфере миграционных отношений, а также в решении стоящих перед государством задач по вопросам миграции. Дело в том, что помимо осуществления нормативного правового регулирования миграционных отношений, органы исполнительной власти реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с регулированием миграционных процессов²⁸.

Рассматривая федеральные органы исполнительной власти, реализующие управленческие полномочия в сфере миграции, следует отметить, что значительный объем задач по реализации государственной политики в сфере миграционной безопасности посредством выполнения правоприменительных функций осуществляется МВД России.

В составе Министерства внутренних дел РФ полномочия по выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере миграции возложены на Главное управление по вопросам миграции МВД России²⁹.

Анализ действующего миграционного законодательства позволяет говорить, что основополагающей целью и задачей органов, обеспечивающих миграционную безопасность, является поддержание устойчивого правопорядка.

И здесь уместно задаться вопросом: что есть правопорядок? Не вступая в дискуссию по содержанию понятия правопорядок, думается, есть достаточные основания согласиться с мнением тех ученых, которые рассматривают правопорядок не иначе, как, в основном, результат правореализационного процесса. Так, известный теоретик права Л. С. Явич предлагал весьма сжатое определение: «Правопорядок – это реализация норм права, право в действии»³⁰. Дополняя Л.С. Явича, Ю.Е. Аврутин, В.Я. Кикоть, И.И. Сыдорук, Н.Д. Эриашвили и др. отмечали, что правопорядок – это осуществленная действительность, результат нормотворческого и правореализационного процессов³¹.

Характеризуя правопорядок, А.В. Виссаров связывает его с качеством нормотворческой деятельности. По его мнению, «правопорядок – результат действия качественного, а значит, правового закона (нормативно-правового акта)»³². В свою очередь, А.Ф. Черданцева считает, что правопорядок – результат действия, порядок общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения законов и основанных на них других юридических актов³³. В интерпретации В.С. Афанасьева правопорядок есть итоговый результат реализации правовых требований и предписаний, результат соблюдения, исполнения правовых норм – законности. Целью правового регулирования является именно правопорядок, ведь для его достижения государством принимаются нормативно-правовые акты, а также меры по укреплению законности в стране³⁴. Наконец, трудно на согласиться с мнением Н.Г. Александрова, считавшего, что правопорядок представляет собой «такой порядок.., который устанавливается посредством обеспечения точного исполнения законов и выражается в том, что, во-первых, общие правовые запреты не нарушаются; во-вторых, правовой статус граждан и организаций соблюдается, и их правоспособность может беспрепятственно осуществляться; в-третьих, участники правоотношений неуклонно выполняют возложенные на них юридические обязанности и им реально гарантировано осуществление их субъективных прав»³⁵.

Краткий анализ понятия «правопорядок», проведенный выше, позволяет сделать вывод о наличии ряда характерных признаков, ему присущих, которые могут быть положены в основу при формулировании авторского определения понятия «миграционная безопасность Российской Федерации», которое, думается, в перспективе должно быть закреплено де-юре в действующем законодательстве.

Такими признаками являются:

1. наличие системы нормативно-правового регулирования миграционных отношений, созданной и действующей на основе общепризнанных принципов и норм международного права и отечественного законодательства в интересах национальной миграционной безопасности Российской Федерации;

1. наличие отношений в сфере миграции, урегулированных нормами административного и иных отраслей права, содержание которых представляет собой правовую связь между субъектами, возникающую, существующую и прекращающуюся при разрешении вопросов, связанных с въездом на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; их пребыванием (проживанием) и (или) осуществлением ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации; выездом из Российской Федерации;

1. наличие рисков и угроз в миграционной сфере, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, незаконным пребыванием в Российской Федерации иностранных граждан и осуществлением ими трудовой деятельности; деятельностью преступных организаций и группировок, в т.ч. транснациональных, связанной с организацией незаконной миграции и торговлей людьми;

1. наличие системы и структуры субъектов (государственных органов Российской Федерации, в т.ч. органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных субъектов), реализующих задачу обеспечения состояния защищенности административно-правовых отношений (миграционных правоотношений) от рисков и угроз, обладающих собственным административно-правовым статусом, закрепленным в нормативных правовых актах;

1. наличие основополагающей цели органов, обеспечивающих миграционную безопасность, – поддержание устойчивого правопорядка.

* * *

Проведенное исследование позволяет сформулировать авторское определение понятия «миграционная безопасность в Российской Федерации»: состояние защищенности отношений в сфере миграции от угроз и рисков, источником которых является незаконная миграция в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, их незаконное пребывание (проживание) и (или) осуществление ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, которое обеспечивается государственными органами (в т.ч. органами государственной власти), органами местного самоуправления и иными субъектами на основании реализации административно-правовых и иных норм, имеющее целью поддержание устойчивого правопорядка.