В 2018 г. вышло в свет учебное издание «Нормотворческий процесс в субъектах Российской Федерации (На примере Республики Крым и города федерального значения Севастополя)», подготовленное коллективом авторов на основе доклада Государственного совета Республики Крым «О состоянии законодательства Республики Крым в 2017 году», отчета Законодательного собрания города Севастополя «О состоянии законодательства города федерального значения Севастополь в 2017 году», законодательных и иных актов Республики Крым и города федерального значения Севастополя, принятых в 2017 г. Авторы этой работы – д-р юрид. наук С.А. Трофимов и кандидаты юрид. наук И.В. Бондарчук, О.В. Буткевич, А.В. Руденко, Л.В. Рышкова, И.Ю. Стрельникова – имеют солидный список научных публикаций по вопросам особенностей правоприменения федерального законодательства на территориях Республики Крым и города Севастополя в переходный период, обусловленных действием перекрестного права Украины и права Российской Федерации¹, а также ценный опыт практической деятельности по интеграции Республики Крым и города Севастополя в правовую систему Российской Федерации, законопроектной работы, научно-экспертной и преподавательской деятельности в Республике Крым.

Общую редакцию и координацию работ среди участников проекта взяли на себя председатель Комитета Государственного совета Республики Крым по законодательству, д-р юрид. наук, доц., С.А. Трофимов и руководитель секретариата Аппарата Государственного совета Республики Крым, канд. юрид. наук И.В. Бондарчук. Их давние планы и совместные научно-просветительские устремления объясняют многое в том, как в учебном пособии использованы их наработки в законотворческой сфере и согласованы между собой отдельные части.

Не случайно книга посвящена законодательной деятельности органов государственной власти Республики Крым и города Севастополя в 2017 г., которая связывается с работой над качеством сформированного в 2014–2016 гг. базового уровня законодательства двух новых субъектов Российской Федерации, а также первым опытом комплексной реализации положений Закона Республики Крым от 29 декабря 2016 г. № 340-ЗРК/2016 «О мониторинге нормативных правовых актов Республики Крым» на территории Республики Крым и Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. № 185-ЗС «О правовых актах города Севастополя», предусматривающего осуществление правового мониторинга в городе Севастополе. Опыт двух молодых субъектов Федерации как в области осуществления мониторинга, так и в выборе систем учета нормативных правовых и иных правовых актов, а также в правовом регулировании нормотворческой деятельности показывает значительное разнообразие применяемых моделей правового регулирования, что делает задачу их обобщения и систематизации не только довольно сложной, но и крайне интересной.

В связи с принятием в 2014 г. Конституции Республики Крым и Устава города Севастополя в новых субъектах Российской Федерации началось осуществляться интенсивное нормотворчество на местном, региональном и федеральном уровнях. Законодательная деятельность субъектов Федерации была направлена на интеграцию Республики Крым и города Севастополя в правовое пространство Российской Федерации. Эта работа велась по ключевым сферам правового регулирования, охватывающим совместное ведение Федерации и ее субъектов, предметы собственного ведения субъектов Федерации, а также иные вопросы статуса Республики Крым и города Севастополя.

В первую очередь в 2014 г. принимались законы, обеспечивающие функционирование системы государственной власти и местного самоуправления. Так, в 2014 г. в Республике Крым были приняты Законы: от 15 мая 2014 г. № 2-ЗРК «О Государственном Совете Республики Крым – Парламенте Республики Крым»; от 29 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым»; от 15 мая 2014 г. № 3-ЗРК «О выборах депутатов Государственного Совета Республики Крым»; от 4 июня 2014 г. № 13-ЗРК «О государственных символах Республики Крым»; от 6 июня 2014 г. № 18-ЗРК «Об административно-территориальном устройстве Республики Крым»; от 21 августа 2014 г. № 54-ЗРК «Об основах местного самоуправления в Республике Крым»; от 5 августа 2014 г. № 42-ЗРК «О порядке избрания Главы Республики Крым»; от 1 сентября 2014 г. № 61-ЗРК «О мировых судьях Республики Крым»; от 19 января 2015 г. № 69-ЗРК/2015 «О статусе столицы Республики Крым» и др.

В Севастополе в 2014 г. были приняты Законы: от 30 апреля 2014 г. № 4-3С «О выборах депутатов Законодательного Собрания г. Севастополя»; от 30 апреля 2014 г. № 6-3С «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя»; от 3 июня 2014 г. «О государственных должностях города Севастополя»; от 30 апреля 2014 г. № 7-№С «О порядке избрания Губернатора города Севастополя депутатами Законодательного Собрания города Севастополя»; от 30 апреля 2014 г. № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя»; от 3°июня 2014 г. № 17-ЗС «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе»; от 3 июля 2014 г. № 23-ЗС «О государственной гражданской службе города Севастополя»; от 3 июля 2014 г. № 24-ЗС «О законах города Севастополя и постановлениях Законодательного Собрания города Севастополя», от 3 июля 2014 г. № 19-3С «Об административно-территориальном устройстве города Севастополя»; от 3 июля 2014 г. № 25-ЗС «О структуре и наименовании органов местного самоуправления в городе Севастополе, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов» и др.

В 2014 г. была необходимость урегулировать переход (или осуществить «перенастройку») сложившихся общественных отношений (т.е. тех отношений, которые существовали до вступления Крыма в состав Российской Федерации), создать в кратчайшие сроки законодательную основу для возникновения новых правовых отношений, их изменения или прекращения, которая гармонизировала бы с правовой системой Российской Федерации, обеспечить правопреемство экономических и социальных прав².

Пик законотворчества в переходный период пришелся на 2014 г. Согласно докладу Государственного совета Республики Крым «О состоянии законодательства Республики Крым в 2014 году» в 2014 г. было принято 123 базовых закона Республики Крым и 33 закона, направленных на внесение изменений в действующее законодательство³. В дальнейшие годы динамика принятия законов Республики Крым несколько снизилась, что свидетельствует о том, что основная часть системообразующих законов, конкретизирующих статус данного субъекта Российской Федерации, была принята в 2014 г. Из появившихся в 2015 г. законов Республики Крым: 40 – базовых, 94 – о внесении изменений в законы⁴. В 2016 г. в Республике Крым было принято 34 базовых закона и 106 – о внесении изменений в законы, 1 – о признании утратившими силу отдельных статей законов⁵.

Примечательно, что учебное пособие, построенное на опыте законодательной деятельности в Государственном совете Республики Крым и в Законодательном собрании города федерального значения Севастополя является первым изданием из анонсированной авторами серии «Нормотворческий процесс в субъектах Российской Федерации», которая, судя по началу, являет собой заметное событие в области анализа регионального нормотворчества как одного из важных направлений современного процесса интеграции новых субъектов в Российскую Федерацию.

В этой связи накопленный молодыми субъектами Федерации в сфере нормотворчества опыт, новая информация, полученная в результате мониторинга, должны быть отражены в соответствующей новой учебной литературе, используемой при подготовке студентов по направлению «Юриспруденция». Кроме того, пособие может быть интересным и преподавателям учебных заведений юридического профиля, практическим и научным работникам, интересующимся вопросами становления законодательной базы Республики Крым и города федерального значения Севастополь. Таким образом, рецензируемое учебное пособие, безусловно, является актуальным и своевременным.

Книга состоит из двух частей. В первой части пособия рассматриваются основные термины и понятия, используемые в теории нормотворчества. И здесь стоит отметить, что авторы довольно глубоко исследуют теоретическую составляющую курса. Например, подробно рассмотрены соотношение понятий «нормотворчество», «правотворчество» и «законотворчество». При этом анализируется широкий спектр научных воззрений различных авторов на ту или иную проблему, имеющую место в нормографии. Так, рассматривается понятие нормотворчества в «узком» и «широком» смысле, анализируются основные принципы нормотворчества, стадии нормотворческого процесса и другие фундаментальные теоретические вопросы. В работе уделяется также внимание проблемам регионального нормотворчества, анализируются их причины и пути преодоления.

Далее в работе авторы рассматривают развитие конституционно-правовой регламентации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, анализируют новые нормативные правовые акты Республики Крым и города Севастополя в указанной сфере, что позволяет им проводить сопоставление опыта двух субъектов Федерации, выявлять тенденции в региональном правовом регулировании отношений, связанных с подготовкой и принятием законопроектов.

В работе дается анализ нормотворческой деятельности в Республике Крым и городе Севастополе как процесса, как деятельности, имеющей свою структуру, последовательность стадий. Нормотворческий процесс, являясь особым видом юридического процесса, содержит большое количество специфических черт, отличающих его от иных видов процессуальной и процедурной деятельности. Поэтому положительной оценки заслуживает представленный в работе анализ нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, регулирующих порядок осуществления нормотворческой деятельности, полномочий в сфере нормотворчества. Изложенный в работе материал позволяет получить представление об особенностях нормотворческой деятельности в Республике Крым и городе Севастополе, а благодаря нормативным правовым актам, содержащимся в приложениях, можно ознакомиться с первоисточниками регионального правового регулирования.

Во второй части книги раскрывается ключевой замысел работы. Основное внимание авторы уделяют систематизированному изложению информации о законах Республики Крым по следующим сферам правового регулирования: 1)°институты гражданского общества; 2) государственное устройство Республики Крым; 3) местное самоуправление; 4) государственная гражданская и муниципальная служба; 5) административная ответственность; 6) бюджетное устройство и бюджетный процесс в Республике Крым; 7) налоги и сборы; 8)°регулирование субъектов экономической деятельности; 9) имущественные и земельные отношения; 10) социальная политика и здравоохранение; 11) регулирование градостроительной деятельности; 12) организация транспортного обслуживания населения; 13) жилищные отношения и благоустройство; 14)°энергосбережение и повышение энергетической эффективности; 15) развитие туризма; 16) аграрная политика, экология и природные ресурсы; 17) культура и образование; 18) межнациональные отношения.

В отношении законов города Севастополя проводится несколько иная классификация сфер правового регулирования: 1) конституционный строй; 2)°основы государственного управления; 3) социальная поддержка отдельных категорий жителей города Севастополя; 4) финансовые отношения и бюджетный процесс; 5) природные ресурсы; 6) земельные и иные имущественные отношения; 7) государственная политика в сфере охраны семьи, материнства и детства; 8) законодательное обеспечение стандартов демократии (в сфере избирательного права, социально-демографической политики, общественной безопасности).

В соответствии с ежегодными докладами Республики Крым о состоянии развития законодательства и аналогичными документами города Севастополя, именуемыми отчетами, классификаторы несколько различны, хотя и совпадают по определенным сферам правового регулирования. Наблюдаемая дифференциация, вряд ли оправданна в учебном процессе. В этой связи считаем, что целесообразна выработка оптимального классификатора, универсального для каждого субъекта Российской Федерации.

Характеризуя каждую из сфер правового регулирования, авторы сначала освещают общие вопросы законотворческого процесса в Республике Крым и городе Севастополе, затем приступают к описанию конкретных законов, принятых в перечисленных сферах. Эта часть книги заслуживает особого внимания, поскольку в ней содержится представляющий значительный интерес систематизированный материал о законодательной и правоприменительной практике. Авторы обобщают сведения о законодательстве и практике участия в законодательном процессе субъектов права законодательной инициативы на территориях Республики Крым и города Севастополя в довольно значительном объеме.

Для каждой из рассматриваемых сфер правового регулирования приводятся не только сведения о принятых законах, но и анализ их реализации, т.е. то, что мы в Совете Федерации в бытность Центра мониторинга права называли ретроспективным мониторингом. Причем речь идет в том числе и о довольно неоднозначной практике реализации законодательства в сфере имущественных и земельных отношений на территориях Республики Крым и города Севастополя, крайне часто становившейся предметом обращений физических и юридических лиц в Конституционный Суд РФ, начиная с 2016 г.

Разумеется, не оставлены без внимания и такие значимые для любого уровня нормотворчества вопросы, как участие в законотворческой деятельности институтов гражданского общества. Особенно интересным является опыт Общественной палаты, учитывая тот факт, что для Республики Крым это ̶ абсолютно новый институт, созданный исключительно в рамках российской правовой действительности. В этой связи авторы сначала познакомили читателя с этим институтом, охарактеризовав его формы работы, а уже позднее детально остановились на практическом взаимодействии Общественной палаты и Государственного Совета Республики Крым и проведении такой формы общественного контроля, как общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов.

Отдельное внимание в рецензируемой работе уделяется правотворческой инициативе органов прокуратуры в Республике Крым и городе Севастополе, в том числе по следующим основным направлениям: 1) разработке и принятию законодательных актов субъектов Российской Федерации, предусмотренных принятыми федеральными законами; 2) подготовке предложений об изменении и дополнении регионального законодательства по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечении законности, защиты прав и законных интересов граждан; 3) подготовке предложений об устранении пробелов и коллизий правового регулирования, выявленных в рамках осуществления своей деятельности; 4) синхронизации законотворческих процессов на федеральном и региональном уровнях.

В результате можно сделать вывод, что в учебном издании представлено целостное видение регионального нормотворческого процесса, а также система законодательного регулирования на примере Республики Крым и города Севастополя.

В качестве недостатка и пожелания на будущее можно отметить сравнительно небольшое внимание, которое авторы уделили вопросам влияния судебной практики на нормотворческую деятельность в Республике Крым и городе Севастополе. Как известно, в 2017 г. по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. № 38-ЗРК «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым» было принято Постановление Конституционного Суда РФ от 7 ноября 2017 г. № 26-П, в котором сформулированы соответствующие правовые позиции, имеющие важное методологическое значение для нормотворческой деятельности как в Республике Крым, так и в городе Севастополе, а в целом и для правоприменительной практики. Полагаем, что расширение круга рассматриваемых вопросов могло бы стать перспективным направлением дальнейшей работы по подготовке очередного издания из серии «Нормотворческий процесс в субъектах Российской Федерации».

В дальнейшем авторам также можно рекомендовать более обстоятельно рассмотреть систему принципов нормотворчества в России с выделением принципов, относящихся к законотворческому процессу в субъектах Федерации. В этой связи авторам издания необходимо обратить внимание на труды Ю.Г. Арзамасова, А.Н. Артамонова и А.С. Пиголкина, посвященные данной проблематике. Так, например, принцип обеспечения законами субъектов Российской Федерации единого правового пространства, который требует законодательного закрепления четких процедур обеспечения единства правового пространства Российской Федерации с установлением сроков приведения нормативных правовых актов в соответствие или принятия требуемых актов с целью исключения неурегулированных общественных отношений; ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за неисполнение положений действующего законодательства; принцип усиления законами субъектов Федерации полноты и защищенности прав граждан, означающий, что региональными законами должны предоставляться большие гарантии в большем объеме, иначе произойдет тиражирование уже существующих на федеральном уровне правовых гарантий⁶.

Завершает книгу параграф с рассмотрением вопроса участия Республики Крым и города Севастополя в федеральном нормотворчестве. Например, в отношении взаимодействия Государственного совета Республики Крым с Федеральным собранием Российской Федерации авторами на конкретных законопроектах 2017 г. рассматриваются следующие отрасли федерального законодательства, по которым оно осуществлялось, и был достигнут соответствующий результат: 1) конституционный строй; 2) гражданское право; 3) жилище; 4) социальное обеспечение и социальное страхование; 5) финансы; 6) хозяйственная деятельность.

Таким образом, в учебном издании достигнут определенный баланс между анализом и синтезом, эмпирическим материалом и его теоретическим обобщением.

Научно-методический уровень изложения материала соответствует современным образовательным технологиям и требованиям, предъявляемым к преподаванию. Теоретические вопросы освещены простым и понятным языком. Материал изложен последовательно и логично. Наблюдается сочетание теоретического и практического материала, что делает пособие особо ценным. Насыщенность пособия современным фактическим материалом позволяет изучить региональные процессы в области нормотворчества на конкретных примерах.

С точки зрения использования рецензируемой работы в учебном процессе стоит положительно оценить дополнение основного материала учебного пособия разнообразными схемами и приложениями, содержащими выдержки из ключевых нормативных правовых актов Республики Крым и города Севастополя по вопросам нормотворчества в субъектах Российской Федерации. Такое сочетание теоретического материала и нормативных правовых актов позволяет решать с помощью изложенного материала задачи различной направленности, способствует эффективной выработке компетенций в сфере правотворческой и экспертно-консультационной деятельности.

В целом, хотя можно отметить и отдельные недостатки (что, как в примере с ролью судебных органов в законодательном процессе, скорее является пожеланием для авторов на будущее), рассмотренную работу следует оценить положительно. Полагаем, что она вносит существенный вклад в изучение проблем нормотворческого процесса в субъектах Федерации. Как видится, эта работа имеет не только самостоятельную ценность, но ввиду обилия в ней интересного эмпирического материала может стать основой для дальнейших научных работ по отдельным проблемам конституционного права и нормотворческой деятельности в Российской Федерации.

Большой научный интерес представляет параграф, посвященный совершенствованию регионального законодательства, в котором приведен анализ применения действующих нормативных актов Республики Крым, выявлены проблемы их правоприменения, что наглядно продемонстрировано на конкретных примерах. Однако авторам целесообразно было бы сформулировать конкретные научно обоснованные предложения как по совершенствованию норм регионального законодательства, так и по принятию необходимых новых нормативных актов регионального законодательства по отдельным сферам правового регулирования.

Между тем указанные замечания следует рассматривать в большей степени в качестве пожеланий при дальнейшей работе авторов.

Вывод: рецензируемое учебное пособие является актуальным. Оно соответствует требованиям, предъявляемым к таким видам работ, и представляет собой интерес не только для студентов-магистрантов, но и для всех, интересующихся проблемами современного регионального нормотворчества.