Парламенты большинства стран мира эволюционировали из совещательных органов при монархах в самостоятельные коллегиальные органы власти при активном развитии и внедрении в политическую практику идей естественного права, общественного договора, народного суверенитета и разделения властей¹. Институт наследственной монархии не мог удовлетворять концепции народного суверенитета, этому принципу не отвечало и сословное представительство². Однако народное представительство и монархия в совокупности с институтом присяжных заседателей соответствовали принципам Дж. Локка и Ш. Монтескьё о разделении властей. Концепция государственного суверенитета Ж. Бодена способствовала абсолютизации власти государства, но не конкретного его органа. Тем самым принцип суверенитета не противоречил идее разделенной публичной власти, а дополнял ее, обогащая обновленным конституционным содержанием.

При подобных обстоятельствах неудивительно, что парламентское строительство во многих странах отдавало предпочтение бикамерализму, в отличие от однопалатной структуры парламента. Сословное представительство «верхней» палаты гарантировало консерватизм, аристократизм, преемственность и определенную верность монархическим устоям. В свою очередь, нижние палаты парламентов обеспечивали народное представительство с его стихийностью, несдержанностью, зачастую с безответственностью. Все это в совокупности и системном единстве не могло рассматриваться как нечто противоречащее прогрессивным (для того времени) идеям общественного договора, суверенитета народа и разделения властей при сохранении определенной доли консервативности в общей организации государственной власти, основанной на монархической традиции.

Во всяком случае это было характерно для исторического пути не только Англии, Франции и Германии, но также и для царской, дореволюционной России. Созданный Петром I Сенат не занял позицию законосовещательного органа³, эта роль в конечном счете была отведена Государственному совету. После учреждения Николаем II выборной Государственной думы Государственный совет фактически занял место верхней палаты парламента, сосуществуя с Государственной думой⁴. Тем самым царь стремился обеспечить баланс консервативных монархических и прогрессивных демократических тенденций в государственном строительстве России начала XX в. В связи с этим И.П. Рыбкин утверждает, что парламентаризм в России был «нежелательным ребенком» для правящих кругов. Его становление и развитие «происходило в острой борьбе с самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной власти»⁵.

Конституционные институты нуждаются в «подкреплении» авторитетом прошлого в исторической ретроспективе. Многие авторы справедливо считают, что государства в их современном виде были созданы монархиями, однако единоличное монархическое правление, как правило, уравновешивалось совещательными коллегиальными органами при монархах вплоть до демократизации государственного строя в тех странах, где это вообще произошло.

Парламентаризм зарождался в период действия жестких законов и свирепых казней, когда допускалось осуждение на смерть под ничтожными предлогами⁶. Изначально парламенты представляли собой не более чем «послушное орудие» в руках монархов⁷. Для аргументации этого суждения достаточно вспомнить, что знаменитый британский акт “Petition of right”, который сегодня считается одним из «памятников» зарождающегося конституционализма, был в действительности лишь ходатайством перед королем⁸. Одна только «потеря политической инициативы» монарха квалифицировалась как крупное политическое достижение конституционного, институционального характера. Оппозиция несла серьезные риски наказания несогласных не только в Российском государстве, но и в других странах мира⁹. Монархи предпочитали полную покорность вплоть до унижения подданных и физического уничтожения «изменников» (т.е. политических противников главы государства)¹⁰. Твердые и законные границы власти конституционного характера появились гораздо позже, причем не во всех странах.

К тому же, во избежание бунтов, революций, смут и мятежей, монархи понимали необходимость проявления осторожности, податливости, уступок и политического «маневрирования». Они старались пользоваться затруднительными обстоятельствами для упрочения своих позиций, но такой же прием часто применяли их политические оппоненты.

Действия монарха не могут вызывать постоянного и единодушного восторга народа и аристократического окружения. Вокруг монархов с течением времени складывались придворные партии, группировки влиятельных людей, которые не только одобряли политику главы государства, но часто сопротивлялись ей (явно или негласно)¹¹. В связи с этим даже самые жестокие и авторитарные монархи предпочитали организацию при своей персоне совещательных органов, которые могли бы высказать альтернативную точку зрения. Такая традиция была, например, присуща русской Боярской думе (где практиковался инструментарий так называемого встречного мнения, т.е. возражения великому князю, обсуждения предлагаемых им мер государственной политики без широкой огласки, тайного совещания при альтернативности мнений)¹². В целом бикамерализм был весьма уместным в условиях монархического строя, особенно если законодательство допускало наличие выборной нижней палаты народного представительства.

В современной юридической науке отношение к бикамерализму весьма неоднозначное. Известный зарубежный идеолог лейборизма С. Криппс считает бикамерализм «бессмысленным» и «реакционным», так как в условиях признания народного суверенитета верхняя палата либо лишена «народности» в представительстве, либо являет собой «дубликат нижней палаты»¹³. Г.Д. Садовникова замечает, что верхние палаты парламентов нередко играют роль «консервативного тормоза прогрессивных преобразований», сдерживая более «демократичные» по способу формирования и характеру деятельности нижние палаты¹⁴. А.А. Мишин выделяет две исторические причины бикамерализма: «представительство аристократии» и «сдерживание радикализма нижней палаты»¹⁵. Однако представительства аристократии в современном российском обществе не требуется, а «радикализм» Государственной Думы, если он вообще существует, довольно успешно «сдерживается» президентской властью. В.Ю. Шевченко заявляет о «наличии в системе властвования института сильной президентской власти, который не вписывается в классическую систему разделения властей, однако имеет обширные полномочия, перекрывающие исключительные сферы ведения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти»¹⁶.

Применительно к условиям современной России важной является точка зрения А.Е. Козлова, по мнению которого «практически все» федеративные государства «избрали двухпалатную структуру», что подтверждает необходимость бикамерализма в условиях федеративной формы государственного устройства¹⁷.

Бикамерализм в структуре российского парламента и сочетание различных форм конституционного представительства имеют ряд важных достоинств и, одновременно с этим, недостатков¹⁸. Так, дифференциация палат Федерального Собрания РФ с точки зрения формы представительства и осуществляемых ими функций играет существенную роль в реализации конституционного принципа разделения властей. Тем самым поддерживается взаимный контроль Совета Федерации и Государственной Думы¹⁹. Следуя «принципу народного суверенитета (статья 3 Конституции Российской Федерации), формам его реализации, установленным в части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, праву граждан участвовать в управлении делами государства (статья 32 Конституции Российской Федерации)», а также «исходя из единого источника и носителя власти», Е.Ю. Киреева убеждена в том, что «не может быть абсолютного разделения органов государственной власти»²⁰. Не абсолютизируя эту цель, следует, однако, признать, что система «сдержек и противовесов» оказывает весьма благотворное влияние на функционирование государственных органов в демократическом обществе²¹.

Если государственная политика имеет целью быстрое развитие, стремительное движение вперед, активное реформирование устоявшихся в стране общественно-политических институтов и т.д., двухпалатная структура парламента представляет собой если не «барьер», то во всяком случае дополнительный «тормоз» этому. С однопалатным парламентом проще «найти общий язык» главе государства и правительству, организовать взаимные консультации и поддерживать компромиссные решения. Двухпалатный парламент, напротив, активизирует действие конституционного принципа «сдержек и противовесов» (ст. 10 Конституции РФ)²².

Кроме того, неизбежно складывается институциональная конкуренция (соперничество, состязательность)²³ между палатами парламента, чего не может быть в механизме функционирования однопалатного представительного органа. Парламентарии каждой из палат в силу своего конституционно-правового положения стремятся «склонить весы на свою сторону», вынудить политического оппонента к уступкам. Это проявляется не только в законодательном процессе, который имеет достаточно ясную конституционно-правовую форму²⁴, но и при принятии палатами парламента подзаконных нормативных правовых актов²⁵, формулировке ими политических заявлений²⁶. Степень состязательности в парламентской деятельности возрастает при критических обстоятельствах.

В современном демократическом обществе роль «верховного судьи» в политике должна быть отведена общественному мнению²⁷. Конечно, ничто не препятствует верхней палате учитывать изменения в публичных умонастроениях, особенно в современных условиях активного развития и внедрения в повседневную жизнь электронных коммуникаций в сети Интернет²⁸. Однако выборность нижней палаты гарантирует обязательность учета общественного мнения под угрозой неизбрания депутатов на новый срок. В случае признания концепции императивного мандата дополнительно к этому может использоваться досрочный отзыв депутата избирателями²⁹. Такой «жесткой» зависимости от общественного мнения верхняя палата парламента не имеет.

Но в этом состоит и одно из ее достоинств наряду, например, с независимым правосудием. Если конституция страны наделяет верхнюю палату парламента подзаконной компетенцией квазисудебного характера, можно рассчитывать на достижение побочного эффекта, связанного с большей степенью самостоятельности и независимости верхней палаты по сравнению с нижней. В связи с этим действующая Конституция РФ, на наш взгляд, правомерно наделяет Совет Федерации, а не Государственную Думу полномочием назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Генерального прокурора РФ. Отнесение этого к компетенции нижней палаты было бы менее целесообразным вследствие более «жесткой» зависимости Государственной Думы от общественного мнения. В вопросах кадров высших судебных и правоохранительных органов больше ценится беспристрастность, независимость и объективность³⁰, чем приверженность меняющемуся общественному мнению, которое складывается под влиянием СМИ.

Эти достоинства бикамерального парламентаризма возникают во многом благодаря наличию и полноценному функционированию нижней демократической палаты, обеспечивающей народное представительство. Если бы нижней выборной палаты не было, все указанные “достоинства” бикамерализма, по всей вероятности, прекратили бы свое существование вследствие отсутствия какой-либо политической легитимности, основанной на всеобщих, равных и периодически проводимых выборах³¹. Верхняя палата может скорректировать некоторые «изъяны» института выборного представительства народа, но в случае упразднения такого представительства она сама потеряла бы какой-либо смысл как конституционный институт. Исторические явления такого рода не возвращаются к своим истокам. В современной России невозможно реанимировать монархию и низвести положение демократического парламента до статуса совещательного органа при главе государства, сохранив при этом официальную приверженность ценностям народного суверенитета и разделения властей³². Выборность хотя бы одной из палат парламента – обязательное условие его функционирования в демократическом обществе. Причем указанные выше достоинства верхней палаты могут быть сохранены и при наличии ее выборности наряду с нижней палатой. При этом лишь важно, чтобы избирательные системы и формы представительства верхней и нижней палат не дублировали друг друга.

Изучение многочисленной современной юридической литературы, посвященной порядку формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, показывает, что многие авторы поддерживают идею перехода к выборному способу его формирования в силу одного только стремления к демократизации российского общества³³. Имеющийся порядок формирования им не представляется демократичным. Выход обнаруживается в переходе к выборному способу формирования обеих палат Федерального Собрания³⁴. Каковы дальнейшие, причем долгосрочные, последствия подобного конституционного решения – в расчет не принимается. Однако нетрудно предположить, что, если каждая из палат Федерального Собрания РФ будет формироваться на основе одной и той же избирательной системы с одной и той же формой народного представительства, рано или поздно возникнет вопрос: зачем вообще нужны две палаты в парламенте?

Если и Совет Федерации, и Государственная Дума позиционируются как органы общенародного представительства, основанного на всеобщем, равном и прямом избирательном праве, то в перспективе (особенно долгосрочной, хотя не исключена и краткосрочная) российский парламент неизбежно должен эволюционировать в однопалатный. Бикамеральную структуру «не спасет» ни двухступенчатая законодательная процедура (с правом Совета Федерации Федерального Собрания РФ на одобрение и отклонение федеральных законов, принятых Государственной Думой, а также правом преодоления президентского «вето» совместным решением квалифицированного большинства парламентариев каждой из палат Федерального Собрания РФ), ни разграничение подзаконной компетенции Совета Федерации и Государственной Думы. Методологической основой структуры парламента является форма конституционного представительства. При тождественности форм представительства двухпалатный парламент лишается смысла и с течением времени будет вынужден эволюционировать в однопалатный представительный орган. В современной России нет необходимости в возрождении сословного представительства или каких-либо иных архаичных представительных форм, которые не основаны на всеобщем, равном, прямом и тайном избирательном праве. Поэтому единственным перспективным основанием для сохранения и развития бикамерального парламентаризма может быть лишь сочетание всеобщего, равного народного представительства (нижняя палата) и представительства субъектов федеративного государства (верхняя палата).

Ключевой институциональной особенностью верхней палаты парламента в случае территориальной формы выборного представительства является отклонение от принципа равенства³⁵. В условиях России это проявляется в неравенстве субъектов Российской Федерации по числу избирателей, значимости представляемых потребностей и интересов, их роли и влияния на политику страны. В частности, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) в случае территориального представительства получают гораздо меньший вес мандатов, чем это наблюдается при общенародном представительстве. При этом нижняя палата парламента должна более строго придерживаться принципов всеобщего и равного избирательного права. В связи с этим вызывает неоднозначную оценку правовая позиция Конституционного Суда РФ, занятая им в течение первых лет после конституционной реформы 1993 г. по вопросу о допустимости ограничения равенства избирательных прав граждан при организации выборов в Государственную Думу. Законодательная норма о том, что на территории каждого субъекта Российской Федерации должен быть образован не менее чем один избирательный округ при формировании 225 депутатов нижней палаты с использованием мажоритарной избирательной системы, приводит к необоснованному распространению принципа «неравного» народного представительства на обе палаты Федерального Собрания РФ³⁶.

Отклонение от равного (по числу избирателей) народного представительства при формировании путем выборов Совета Федерации естественно и конституционно желательно. То же явление при организации выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, на наш взгляд, вызывает противоположные последствия. Требования равенства избирательных округов по числу избирателей в процессе формирования нижней палаты парламента должны быть более строгими. В противном случае возникает угроза дублированного представительства в палатах Федерального Собрания. Впрочем, следует оговориться, что в современных условиях невыборного способа формирования Совета Федерации это не имеет столь ключевого значения. В связи с этим анализируемая правовая позиция Конституционного Суда РФ не должна подвергаться чрезмерной критике. Важно подчеркнуть, что в случае перехода к выборному способу формирования Совета Федерации необходима соответствующая этому корректировка законодательства о выборах депутатов Государственной Думы, которая гарантировала бы в долгосрочной перспективе высокую степень равенства представительства при организации выборов в мажоритарных округах. Искажение равенства представительства в оставшейся части 225 мандатов, замещаемых посредством использования пропорциональной избирательной системы, достигается последовательным уменьшением заградительного барьера для политических партий, которые обладают статусом избирательного объединения.

Если можно так сказать, Совет Федерации, в отличие от Государственной Думы, представляет собой «нестоличный» институт представительства, который усиливает роль и влияние регионов и муниципалитетов на политику страны (в противовес крупным городам и другим значительным поселениям). Чем выше плотность населения, тем меньше представительства в верхней палате парламента. При формировании Государственной Думы действует противоположный принцип в силу более строго поддерживаемого законодателем равенства избирательных прав граждан (но не равенства субъектов Российской Федерации). В современных условиях назначения членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ решениями законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации данная закономерность сохраняется. Это исключает статус верхней палаты как «дубликата» нижней, наделяя парламентский бикамерализм конституционным смыслом.

Представительство субъектов Российской Федерации не запрещает использования избирательной системы (данный опыт традиционно присущ конституционным системам США, Италии и Японии, однако даже в Великобритании, для которой всегда был характерен «феодальный» способ формирования верхней палаты, в марте 2007 г. Палатой общин был принят Закон о переходе к выборности Палаты лордов). Главное, чтобы эта система отражала структуру субъектов Федерации (в унитарных государствах – иных публично-территориальных единиц) и не повторяла электоральной материи общенародного представительства, основанного на всеобщем и равном избирательном праве. При этом, как верно подчеркнул С.Д. Князев, «подходить к реформированию избирательных отношений необходимо максимально обдуманно и взвешенно, опираясь на выявленные эмпирическим путем тенденции демократического развертывания российской избирательной системы»³⁷.

Представительство регионов не может быть «равным» по смыслу института равенства общенародного представительства³⁸. Субъекты Российской Федерации имеют различную численность населения, однако в Совете Федерации они должны быть представлены пропорционально численности субъектов Федерации (не их населения). Возможен дифференцированный подход по самым различным основаниям (количество представителей от каждого региона, мажоритарная или пропорциональная избирательная система, добровольность голосования или обязательный вотум). Но это представительство во всех случаях должно быть всеобщим и основываться на тайне волеизъявления граждан.

При таком подходе к правовому регулированию конституционных отношений верхняя палата парламента, с одной стороны, приобретает свойство легитимности, основанное на всеобщем и тайном избирательном праве, с другой – исключается дублированное представительство палат. Более того, каждая из палат вправе считаться институтом народного представительства, что означает переход от формального наименования парламента «народно-представительным» к фактическому конституционному статусу органа народного представительства. В более широком, теоретическом контексте (с учетом многообразия форм парламентаризма в России и зарубежных странах) следует признать, что бикамерализм – это форма устройства парламента, но не обязательно народного представительства. Наименование парламента органом народного представительства может быть сугубо формальным, точнее говоря, титульным. При этом сочетание общенародного и территориального выборного представительства в двухпалатном парламенте позволяет добиться тождественности парламентаризма и народного представительства, основанной на подлинном признании народного суверенитета и других основополагающих ценностей конституционной демократии (разделения властей, верховенства прав человека и т.д.).