<h2 class="docx-publication-h2">Понятие производственного контроля в области обращения с отходами</h2>

Правовое регулирование, осуществляемое в отношении производственного контроля в области обращения с отходами, структурно и содержательно сконцентрировано в ст. 26 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»¹ (далее – Закон об отходах). В то же время название гл. VI Закона об отходах, где находится ст. 26, не отражает названного вида контроля.

Наименование данной главы – «Государственный надзор в области обращения с отходами» – отражает содержание лишь одной статьи из трех, ее составляющих, – ст. 25, название которой полностью повторяет название главы. В таких условиях правовое регулирование производственного и общественного (ст. 27) контроля элементарно выходит за рамки, обозначенные названием гл. VI.

Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, анализируя экологический надзор и контроль, «без должного научного обоснования государственный экологический контроль был заменен на государственный экологический надзор»². Аналогичным редакционным правкам в 2011 г. подвергся Закон об отходах в части государственного надзора в области обращения с отходами. В то же время в названном Законе остались производственный контроль и общественный контроль в области обращения с отходами. Соответственно произведенным изменениям Закон утратил общий термин, который изначально в названии анализируемой главы охватывал и объединял все возможные в этой сфере виды контроля.

Таким образом, в наименовании гл. VI Закона об отходах присутствует очевидный редакционный недостаток, который наиболее заметно выступает на фоне корректного отображения содержания соответствующих структурных элементов с правилами осуществления контрольно-надзорной деятельности, например в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»³, где выделена гл. XI «Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды», Земельном кодексе РФ⁴, в котором гл. XII названа «Государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль и общественный земельный контроль», Лесном кодексе РФ с его гл. 12 «Федеральный государственный лесной надзор и муниципальный лесной контроль (лесная охрана)» и др.

Производственный контроль следует рассматривать как один из видов контрольно-надзорной деятельности (наряду с государственным надзором в области обращения с отходами, общественным контролем), осуществляемой, как следует из п. 1 ст. 26 Закона об отходах, с целью обеспечения соблюдения <em>требований законодательства Российской Федерации</em><em> в области обращения с отходами</em>. В сущности, именно об этих требованиях в значительной степени речь идет и при характеристике государственного надзора в области обращения с отходами (п. 1 ст. 25 Закона об отходах), и, следовательно, специфика рассматриваемого вида контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой в области обращения с отходами, проявляется главным образом не в данной плоскости.

В п. 1 ст. 26 Закона об отходах в качестве субъектов производственного контроля обозначены <em>юридические лица, которые осуществляют деятельность в области обращения с отходами</em>. В то же время субъектами осуществления государственного надзора в области обращения с отходами являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 25), субъектами общественного контроля в той же сфере – граждане, общественные объединения (ст. 27 Закона об отходах). Субъектный состав лиц, ответственных за осуществление производственного контроля, следовательно, является атрибутом, обосновывающим обособление в отдельный вид рассматриваемого контроля и тем самым определяющим его сущность. В результате «производственный контроль в области обращения с отходами представляет собой пример "внутреннего" контроля, самоконтроля предприятия»⁵.

В этом заключаются его особое значение и действенность. Как отмечают исследователи, «поскольку к каждому предприятию невозможно приставить государственного инспектора, то эффективность производственного экологического контроля вообще и в области обращения с отходами, в частности, приобретает важное значение»⁶. Кроме того, А.К. Голиченковым в качестве особенностей производственного контроля подчеркивается его «потенциально высокая оперативность, возможность специализации с учетом специфики производства»⁷.

Поскольку субъектами осуществления производственного контроля в области обращения с отходами являются юридические лица, это выделяет исследуемый вид контроля также по отношению к производственному экологическому контролю, с которым на основании п. 2 ст. 26 Закона об отходах сопоставляется первый. Производственный контроль в области обращения с отходами – составная часть производственного экологического контроля.

Субъектами производственного экологического контроля в соответствии с п. 2, 7 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» являются не только юридические лица, но и индивидуальные предприниматели. Следовательно, включение Законом об отходах в состав субъектов производственного контроля только юридических лиц со своей стороны предопределяет специфику рассматриваемого вида контроля, отличая его в общей системе производственного экологического контроля.

Юридическое лицо, уполномоченное организовывать и осуществлять производственный контроль в области обращения с отходами, должно характеризоваться как осуществляющее деятельность в области обращения с отходами. Согласно ст. 1 Закона об отходах обращение с отходами представляет собой деятельность по сбору, накоплению, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Таким образом, по смыслу ст. 1 и ст. 26 Закона об отходах субъектом организации и осуществления производственного контроля в рассматриваемой сфере должно являться такое юридическое лицо, которое занимается в своей деятельности сбором, накоплением, транспортировкой, обработкой, утилизацией, обезвреживанием и/или размещением отходов. Следовательно, для применения правовых установлений о необходимости организации производственного контроля необходимо прежде всего констатировать факт осуществления юридическим лицом деятельности в области обращения с отходами.

При этом преобладающее большинство перечисленных видов деятельности, образующих правовое понятие «обращение с отходами», юридическое лицо может осуществлять только на основании <em><strong>лицензии</strong></em> (за рамки лицензирования выведена только стадия накопления отходов производства и потребления). Как отмечено п. 1, 3 ст. 49 ГК РФ, в случаях, предусмотренных Законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии). При этом право юридического лица осуществлять деятельность, для занятия которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок.

В соответствии с п/п. 30 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁸ лицензированию подлежит деятельность по <em>сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности</em>. Во всех этих случаях <em><strong>статус субъекта</strong></em>, который обязан обеспечить в своей компании, у себя на производстве проведение производственного контроля, юридически четко и однозначно <em><strong>подтверждается наличием лицензии на виды деятельности в сфере обращения с отходами</strong></em>.

Однако правильно квалифицировать деятельность юридического лица с позиции признания ее совершающейся в области обращения с отходами или не имеющей отношения к этой сфере далеко не всегда удается на практике. Оценка соответствующей деятельности юридических лиц в обозначенном аспекте нередко связана с серьезными затруднениями ввиду недостаточно ясных и однозначных дефиниций базовых правовых понятий в Законе об отходах, необходимых для правильной квалификации соответствующих действий юридического лица⁹.

Так, муниципальное учреждение «Управление по спорту, туризму и молодежной политике администрации города Норильска» (далее – МУ) получило от Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю предписание об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды в связи с отсутствием у МУ порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, согласованного с федеральным территориальным органом исполнительной власти Российской Федерации в области обращения с отходами. МУ обратилось в суд с заявлением о признании предписания недействительным, полагая, что не является лицом, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами. В ходе рассмотрения дела в суде было установлено, что МУ лишь временно складирует в контейнеры в специально оборудованных местах (на площадках) бытовой мусор из занимаемого им нежилого помещения в многоквартирном доме в соответствии с заключенным между ним и специализированной организацией муниципальным контрактом на оказание услуг по вывозу и переработке бытового мусора от нежилых помещений. При этом суды первой, апелляционной и кассационной инстанций оценили такую деятельность как деятельность в области обращения с отходами в виде их накопления и, соответственно этому, отказали заявителю в удовлетворении его требования (решение Арбитражного суда Красноярского края от 18 марта 2011 г. по делу № А33-111/2011; постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2011 г.; постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 августа 2011 г. по тому же делу).

В этой ситуации Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ (далее – Президиум ВАС РФ), рассматривая заявление МУ, сделал прямо противоположные выводы в квалификации деятельности МУ. В постановлении Президиума ВАС РФ от 13 марта 2012 г. № 15331/11 по данному делу, в частности, отмечена позиция заявителя, основанная на том, что<em> </em>накопление твердых бытовых отходов и мусора в контейнерах в целях их последующего сбора и вывоза на полигон выполняет специализированная организация как управляющая организация на основании заключенных с МУ договоров. Действия МУ, периодически помещающего бытовой мусор в контейнеры на площадках, организованных и эксплуатирующихся управляющей организацией, на основании заключенного с ней контракта, как отмечает Президиум ВАС РФ, не могут расцениваться как деятельность в области обращения с отходами в виде их накопления в смысле, придаваемом этой деятельности <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=B53B5C4835FD56C51A633120F1AF30F2D68B497E77AA426C167356CE136AFC57D4E66134C13AAD26572730D6b70DK">Законом</a> об отходах. Обращение с отходами, по разъяснению Президиума ВАС РФ, вправе осуществлять специализированные организации, имеющие специальное разрешение (лицензию). Бытовой мусор МУ накапливается в металлических контейнерах, установленных на специальной площадке, организованной и эксплуатируемой управляющей организацией. Поэтому, делает вывод суд, МУ не может быть признано субъектом деятельности по накоплению отходов. И поскольку обязанность организовать и осуществлять производственный контроль в области обращения с отходами возлагается на юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, к которым МУ не относится, так как не осуществляет деятельность в области обращения с отходами, предписание Управления Росприроднадзора признано Президиумом ВАС РФ не соответствующим требованиям Закона и нарушающим права МУ. Предыдущие решения судов по этому делу были отменены, обжалуемое предписание признано недействительным¹⁰.

Комплекс упоминаемых в п. 1 ст. 26 Закона об отходах требований, служащих основанием для осуществления предусмотренных в рамках исследуемого вида контроля действий, должен быть предусмотрен в действующем законодательстве, поскольку такие требования прямо обозначены как требования законодательства Российской Федерации. Точно установлена их сфера – это должны быть <em><strong>требования в области обращения с отходами</strong></em>. Очевидно, что основу таких требований составляют требования в области охраны окружающей среды, сформулированные применительно к стадии обращения с отходами.

Показательно, что для обеспечения действия правил осуществления государственного надзора в области обращения с отходами в ст. 25 Закона об отходах перечислены по видам акты, где содержатся требования в области обращения с отходами. Это ̶ международные договоры Российской Федерации, Закон об отходах и другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации в области обращения с отходами. Иными словами, перечень обязательных требований формируется из строго обозначенных в законодательстве источников.

Более того, для реализации цели совершенствования контрольно-надзорной деятельности были приняты <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=766BC863EC0182FD4DFA7D00C36D7A8E4B0B2A5C2D8C8908C5A4E6F241D9CEB9CD1934F2C23AF1337BDA7CFF4E112B75115BECF669FED953c3B1I">Перечень</a> правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора) (далее – Перечень), и <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=E909202F78FA9C3D77984924A22C8501B4D09D4FFFCAED1E6CEC7CFFDA666A282676994E3785F31FDB59E433631B81F27EED493DD7A39B6BI2C1I">Порядок</a> ведения такого Перечня, утвержденные приказом Росприроднадзора от 18 октября 2016 г. № 670¹¹. Таким образом, осуществление государственного надзора в области обращения с отходами непосредственно скоординировано с наличием таких обязательных требований в области обращения с отходами, которые содержатся в актах, указанных в Перечне.

Источниками обязательных требований в области обращения с отходами, согласно Перечню, служат Закон об отходах, Федеральные законы «Об охране окружающей среды» и «О лицензировании отдельных видов деятельности». Необходимыми к применению в ходе надзорной деятельности обозначены также три международных договора Российской Федерации и акт органов Евразийского экономического союза, формирующие в совокупности комплекс обязательных требований в области обращения с отходами международного уровня (Стокгольмская <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=E1B64E65A105A57FF8C919FE07715A811822E5CE5470D0F8222C1499031A01D7F95F8BE067DD0F4483E7BDC359y9H">конвенция</a> о стойких органических загрязнителях; Базельская <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=4642B9E3B58BD85419B2F10E67B98658541DAC09637DFAB36583D3FDE53089DD414739001450D3186A8A6C20q3G5I">конвенция</a> о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением<em>;</em> Роттердамская <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=C54887D8DCA9558DC6B8768D3B4615777E47D27B255330BDC60D345D0E3A568BCBDD07CC290DEC11B901ECM4H2I">конвенция</a> о процедуре предварительного обоснования согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле; <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=CDE3B9DF5BD98DE4A586CB64052AF1771A464C7FED083C6A80A0A5B72EB21E01F5481AE7565E8D245E07FA52A2j0H7I">Решение</a> Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июля 2012 г. № 59 «О принятии технического регламента Таможенного союза "О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям"»).

Кроме того, в указанном Перечне приводятся также списки с наименованиями и указанием конкретных норм указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, иных нормативных документов, обязательность соблюдения которых установлена законодательством Российской Федерации. К числу последних отнесены, например, <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=E1B64E65A105A57FF8C91CF104715A811224E1C65070D0F8222C1499031A01D7F95F8BE067DD0F4483E7BDC359y9H">Сборник</a> удельных показателей образования отходов производства и потребления, утвержденный приказом Госкомэкологии России от 7 марта 1999 г.; Санитарные <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=E1B64E65A105A57FF8C91CF104715A811926E2C85170D0F8222C1499031A01C5F90787E161C30E4596B1EC86C56A799DE80BC8E07E552159y5H">правила</a> СП 2.1.7.1038-01, введенные в действие постано <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=E1B64E65A105A57FF8C91CF104715A811926E2C85170D0F8222C1499031A01D7F95F8BE067DD0F4483E7BDC359y9H">вление</a> м Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 16.

Важность такого рода документов, обязательность соблюдения которых предусмотрена законодательством Российской Федерации, подчеркнута, в частности, в обосновании разрешения судебного спора по заявлению Управления Пенсионного фонда РФ (далее – УПФ) о признании незаконным и отмене постановления, вынесенного Управлением Росприроднадзора по Пермскому краю о привлечении УПФ к административной ответственности. УПФ было привлечено к административной ответственности за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, предусмотренных ст. 8.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В частности, в ходе осуществления надзора указанным органом было установлено, что УПФ передавало твердые бытовые отходы (ТБО) организации, которая не имела лицензии на деятельность по размещению отходов I–IV классов опасности.

В процессе рассмотрения судом заявления было установлено, что при осуществлении деятельности УПФ образуются ТБО, относящиеся к I–IV классам опасности. УПФ передавало эти отходы по договору с организацией ЖКХ, не обладающей лицензией на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности. Организация ЖКХ перевозила ТБО и складировала их на полигоне. При этом заявитель полагал, что организация ЖКХ не осуществляет размещения отходов, поэтому деятельность ее на момент возникновения и исполнения договорных обязательств не требовала лицензирования.

Судом эти доводы были отклонены со ссылкой на п. 1.2, 3 и 5 СП 2.1.7.1038-01 «Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов». Из содержания указанных СП следует, что складирование ТБО представляет собой один из этапов размещения ТБО на полигоне. На этом основании судом был сделан вывод о нарушении заявителем требований в области обращения с отходами и правомерности его привлечения к административной ответственности¹².

Производственный контроль в области обращения с отходами базируется на четко определенной сфере и характеристиках деятельности конкретного юридического лица. Тем самым естественным образом в значительной степени сужается круг требований, на предмет соблюдения которых анализируется подконтрольный объект. При этом обязательность соблюдения этих требований в любом случае обусловлена закреплением их в законодательстве Российской Федерации¹³.

Поэтому в качестве основы для поиска необходимых для проведения производственного контроля требований целесообразным представляется использовать указанный выше Перечень актов, обозначенных источниками требований, необходимых для осуществления государственного надзора, за формальным исключением из него лишь международных договоров¹⁴. Требования, на предмет соблюдения которых проводится производственный контроль в области обращения с отходами, – это прежде всего общие требования к обращению с отходами, содержащиеся в гл. III Закона об отходах, требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления, изложенные в ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», требования подзаконных нормативных правовых актов.

Перечень актов, содержащих требования в области обращения с отходами, в то же время подлежит корректированию в аспекте учета конкретного содержания деятельности юридического лица в области обращения с отходами¹⁵, специфики его воздействия на окружающую среду.

Сущность производственного контроля, кроме того, раскрывается в его роли в реализации требований по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду. Согласно ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» за такой вид негативного воздействия на окружающую среду, как хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов), взимается плата. При этом на основании п. 1 ст. 16.1 указанного Закона плательщиками за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов, кроме твердых коммунальных отходов, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образовались отходы¹⁶. Платежная база определяется указанными лицами, обязанными вносить плату, самостоятельно, и основой для ее определения служат <em>данные производственного экологического контроля</em> (п. 2 ст. 16.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

<h2 class="docx-publication-h2">Содержание производственного контроля в области обращения с отходами</h2>

В Законе об отходах комплекс действий юридического лица по организации и осуществлению производственного контроля в области обращения с отходами не раскрывается. Поскольку в ст. 26 этого Закона производственный контроль в области обращения с отходами рассматривается как составная часть производственного экологического контроля, характеристика последнего обусловливает содержание исследуемого вида контроля.

Согласно ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» производственный экологический контроль (иначе именуемый производственным контролем в области охраны окружающей среды) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Требования к организации и осуществлению производственного экологического контроля определяются Национальным стандартом РФ «Производственный экологический контроль. Общие положения» (ГОСТ Р 56062-2014), утвержденным и введенным в действие приказом Росстандарта от 9 июля 2014 г. № 711-ст (далее – ГОСТ 56062-2014). В частности, ГОСТом 56062-2014 установлено, что производственный экологический контроль выражается в формах инспекционного и производственного эколого-аналитического (инструментального) контроля, а также производственного экологического мониторинга (п. 4.13).

В целом идея включения мониторинга в понятие контроля критиковалась в научной литературе. Так, А.К. Голиченков последовательно разграничил экологический контроль и экологический мониторинг, указав на наличие обособленных целей, задач, объектов, форм, методов проведения последнего¹⁷. В.В. Кругловым экологический мониторинг и экологический надзор и контроль рассматриваются раздельно в качестве самостоятельных организационно-правовых мер охраны окружающей среды и классифицируются по разным группам¹⁸. Г.В. Выпхановой экологический мониторинг и экологический контроль рассмотрены как два самостоятельных источника обеспечения информационной функции¹⁹.

Знаменательно, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не включает мониторинг в контрольно-надзорную деятельность; структурно государственный экологический мониторинг обособлен в этом законодательном акте в отдельную гл. X. Очевидно, что эти формальные особенности отражают объективные различия между контролем и мониторингом. Проецирование данного подхода к разграничению видов деятельности, осуществляемых, соответственно, в рамках контроля и в рамках мониторинга, на определение содержания производственного контроля в области обращения с отходами представляется целесообразным и обоснованным.

Как следует из п. 4.3 ГОСТ 56062-2014, производственный контроль предполагает определенную стадийность осуществляемой в его рамках деятельности. Во-первых, организации разрабатывают и утверждают программы производственного экологического контроля и другие документы, регламентирующие данный вид контроля. Во-вторых, эти организации, собственно, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями. И, в-третьих, в заключение всего процесса организации документируют и обеспечивают хранение результатов производственного экологического контроля за счет собственных средств и иных источников финансирования, не запрещенных законодательством.

В соответствии с требованием п. 4.17 ГОСТ 56062-2014 для осуществления производственного экологического контроля в организации должно быть назначено ответственное должностное лицо (лица) или сформировано соответствующее подразделение (подразделения), но допускается и привлечение специализированных организаций для тех же целей.

В целом, как следует из п. 4.4. ГОСТ 56062-2014, структура производственного экологического контроля должна соответствовать специфике деятельности организации и оказываемому ей негативному воздействию на окружающую среду, но она при этом сразу предполагает производственный экологический контроль в области обращения с отходами. Так, регулярному контролю подлежат нормируемые параметры и характеристики: технологических процессов и оборудования, связанных с образованием отходов; систем удаления отходов; объектов накопления, хранения и захоронения отходов, расположенных на промышленной площадке и (или) находящихся в ведении организации; систем транспортировки, обезвреживания и уничтожения отходов, находящихся в ведении организации (п. 4.7 ГОСТ 56062-2014).

Исследователи констатируют отсутствие нормативно определенных содержания, сроков, частоты проведения проверок и других параметров при осуществлении производственного экологического контроля²⁰. Однако, как представляется, содержание производственного экологического контроля всё же во многом предопределяется требованиями к данной деятельности, установленными анализируемым ГОСТом. Кроме того, многое в этом виде контроля должно быть сознательно оставлено на усмотрение самого юридического лица, обязанного организовать и проводить производственный контроль на своих объектах, чтобы сохранялись принципиальные особенности данного вида контроля.

<h2 class="docx-publication-h2">Документация для осуществления производственного экологического контроля в области обращения с отходами</h2>

Как следует из п. 4.19 ГОСТ 56062-2014, к документам, регламентирующим производственный экологический контроль, обязательным для разработки и утверждения юридическими лицами, относятся: положение о производственном экологическом контроле; программа производственного экологического контроля; планы-графики производственного эколого-аналитического контроля; программа производственного экологического мониторинга; инструкции работников, осуществляющих производственный экологический контроль. Документация, как отмечено выше, составляется и ведется также на стадии фиксации результатов производственного контроля.

Надо заметить, что с 1 января 2015 г. в требованиях к документации по производственному контролю в области обращения с отходами для юридических лиц произошли существенные перемены. Так, до указанного срока юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, необходимо было утвердить и согласовать <em>порядок осуществления юридическим лицом производственного контроля в области обращения с отходами</em>.

Согласование такого порядка в соответствии с прежней редакцией п. 2 ст. 26 Закона об отходах (до вступления в силу с 01.01.2015 г. редакции, введенной Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 219-ФЗ²¹) требовалось провести либо с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами, либо с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. Росприроднадзор в своем письме от 25 июля 2012 г. № ВК-03-03-36/9781 по этому вопросу излагал некоторые практические аспекты согласования этого документа. Согласование порядка входило в компетенцию Росприроднадзора до изменения Положения об этом специально уполномоченном органе исполнительной власти²² в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2015 г. № 365²³. Письмом Росприроднадзора от 17 июля 2013 г. № АА-03-03-36/10037 ввиду отсутствия необходимых нормативных правовых актов относительно разработки указанного порядка были даже предложены его структура и примерное содержание.

В связи с этим до недавнего времени выявление факта отсутствия у юридического лица порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами рассматривалось как основание для привлечения его к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. Так, именно отсутствие согласованного с федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами порядка осуществления юридическим лицом производственного контроля в области обращения с отходами привело к назначению наказания организации в виде административного штрафа в размере 120 тыс. руб. по ст. 8.2 КоАП РФ²⁴.

В другом подобном же деле, рассмотрение которого вызвано привлечением лица к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ, судом было установлено, что организация, на которую был наложен штраф в размере 100 тыс. руб., осуществляет деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV классов опасности на основании полученной лицензии. Однако у нее отсутствовал утвержденный и согласованный по установленным правилам порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, что оценено судом как правомерное основание привлечения лица к административной ответственности²⁵.

Исключение из Закона об отходах требования утверждения и согласования указанного порядка повлекло за собой отдельное разъяснение ситуации Росприроднадзором, который в письме от 17 марта 2015 г. № АА-03-04-36/3946 подчеркивает, что с этой даты разработка и согласование с соответствующими органами исполнительной власти указанного порядка <em>не требуется</em>, и соответствующие меры административной ответственности в отношении юридических лиц более <em>не применяются</em>.

Одним из определяющих документов для осуществления юридическим лицом производственного контроля является <em><strong>программа производственного экологического контроля</strong></em>. Пунктом 2 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, обязаны разработать и утвердить программу производственного экологического контроля. В соотношении с обозначением субъектного состава для производственного контроля в области обращения с отходами данное установление Федерального закона «Об охране окружающей среды» нуждается в уточнении: в части необходимости организации и осуществления производственного контроля в области обращения с отходами как специализированного вида производственного экологического контроля такая обязанность не должна распространяться на индивидуальных предпринимателей.

К указанным объектам I, II и III категорий, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду, могут быть отнесены и объекты, принадлежащие юридическим лицам, осуществляющим деятельность по обращению с отходами. Как установлено п. 2 ст. 4.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды», при установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к соответствующей категории учитываются в ряду прочих факторов и <em>классы опасности отходов производства и потребления</em>.

Так, в ряду критериев отнесения объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий, к объектам I категории²⁶ обозначено осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по обработке и утилизации отходов в части, касающейся обезвреживания отходов производства и потребления с применением оборудования и (или) установок, в частности по обезвреживанию отходов производства и потребления I–III классов опасности, включая пестициды и агрохимикаты, пришедшие в негодность и (или) запрещенные к применению, а также по обезвреживанию отходов производства и потребления IV и V классов опасности (с проектной мощностью 3 т в час и более). К этой же категории должны быть отнесены объекты, связанные с осуществлением деятельности: по обработке и утилизации отходов в части, касающейся обеззараживания и (или) обезвреживания биологических и медицинских отходов (с проектной мощностью 10 т в сутки и более); по захоронению отходов I–III классов опасности и отходов IV и V классов опасности, включая твердые коммунальные отходы (20 тыс. т в год и более).

Критерии отнесения объектов, оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам II категории, в свою очередь, включают в себя критерии осуществления деятельности по сбору, обработке и утилизации отходов в части, касающейся: хранения отходов производства и потребления I–III классов опасности; хранения отходов производства и потребления IV и V классов опасности (50 т в сутки и более); обезвреживания отходов производства и потребления IV и V классов опасности (с проектной мощностью менее 3 т в час); обеззараживания и (или) обезвреживания биологических и медицинских отходов (с проектной мощностью менее 10 т в сутки); захоронения отходов производства и потребления IV и V классов опасности, включая твердые коммунальные отходы (менее 20 тыс. т в год).

Критерии отнесения объектов, оказывающих незначительное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам III категории учитывают осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности, не указанной в разделах, посвященных критериям выделения объектов I, II и IV категорий, и не соответствующей уровням воздействия на окружающую среду, определенным для объектов IV категории.

Как установлено ст. 31.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», проект программы производственного экологического контроля составляет в ряду прочих данных содержание заявки на получение комплексного экологического разрешения, получение которого необходимо для осуществления деятельности на объектах I категории. Согласованная программа производственного экологического контроля содержится в составе комплексного экологического разрешения.

При осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах II категории согласно ст. 31.2 вышеуказанного Закона юридические лица, индивидуальные предприниматели представляют декларацию о воздействии на окружающую среду. Эта декларация должна содержать информацию о программе производственного экологического контроля.

Требования к содержанию программы производственного экологического контроля (далее – Требования), а также порядок и сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля утверждены приказом Минприроды России от 28 февраля 2018 г. № 74 в соответствии с п. 4 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

В установленных при этом правилах обязательного взаимодействия со специально уполномоченными органами власти в процессе осуществления производственного экологического контроля учеными усматривается необособленность последнего по отношению к государственному экологическому надзору²⁷. Эта критика, как представляется, связана с вопросом допустимости объективно обусловленной иерархичности видов контрольно-надзорной деятельности²⁸, возможности обозначения и выстраивания гипотетического и практического соподчинения между ними.

А.К. Голиченковым при выделении видов экологического контроля было установлено несколько факторов, объединяющих все виды в систему; в их ряду – «иерархичность, соподчиненность отношений элементов системы между собой», «отношения как субординации (вертикальные), так и координации (горизонтальные)»²⁹. Полагаем, что проблематика взаимопроникновения, пересечения государственного надзора с производственным, общественным контролем в области обращения с отходами заслуживает отдельного внимания, большего проявления в научных трудах в систематичном виде. Чтобы не выходить за рамки исследования в настоящей работе, обозначим лишь, что не считаем обоснованным настаивать на чрезмерном обособлении производственного контроля в области обращения с отходами от государственного надзора.

Один из семи необходимых разделов программы экологического контроля учитывает данные по деятельности в области обращения с отходами. Так, согласно п. 2 названных Требований в программу включается раздел со сведениями об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения. В соответствии с п. 6 Требований в этом разделе объединяются сведения об отходах в соответствии с федеральным классификационным каталогом отходов; сведения об объектах размещения отходов на данном объекте в соответствии с государственным реестром объектов размещения отходов; сведения об инвентаризации объектов размещения отходов в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 49; сроки проведения инвентаризации объектов размещения отходов.

Другой раздел программы – «Сведения о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений» – согласно п. 9 указанных Требований должен включать подраздел «Производственный контроль в области обращения с отходами». Содержание этого подраздела программы составляют: а) программа мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду; б) сроки обобщения данных по учету в области обращения с отходами.

Кроме того, если соответствующий объект, используемый в деятельности по обращению с отходами, отнесен к объектам I категории, то в программу производственного экологического контроля юридическим лицам необходимо дополнительно включать программу создания системы автоматического контроля или сведения о наличии системы автоматического контроля (п. 3.1 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Правила создания и эксплуатации системы автоматического контроля должны быть утверждены Правительством РФ, но их пока нет.

Разработка программы производственного экологического контроля предусмотрена также национальным стандартом Российской Федерации «Производственный экологический контроль. Требования к программе производственного экологического контроля» (ГОСТ Р 56061-2014), утвержденным и введенным в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 9 июля 2014 г. № 710-ст. Очевидно, что при сопоставлении двух актов, которыми в настоящее время устанавливается содержание программы производственного экологического контроля, положения действующего национального стандарта ГОСТ Р 56061-2014 следует применять в части, не противоречащей Требованиям к содержанию программы производственного экологического контроля, а также к установленному порядку и срокам представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля.

Несоответствие между положениями двух названных актов выражается, в частности, в определении количества и наполнения разделов программы. ГОСТом Р 56061-2014 предусмотрены всего четыре основных раздела программы, ни один из которых предметно не ориентирован на деятельность в области обращения с отходами («Общие сведения», «Объекты производственного экологического контроля», «Планирование производственного экологического контроля», «Оформление результатов производственного экологического контроля и отчетность») (п. 4.2). В то же время в разд. «Общие сведения» должна быть приведена общая информация об источниках воздействия на окружающую среду, в которую включаются данные инвентаризации источников образования и объектов размещения отходов производства и потребления (п. 4.7 ГОСТ Р 56061-2014). Раздел «Оформление результатов производственного экологического контроля и отчетность» согласно п. 4.10 ГОСТ Р 56061-2014 должен содержать документированные данные о процессах, технологиях, оборудовании производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, о применяемых топливе, сырье и материалах, сведения об их составе, используемые для определения фактических объемов образования отходов производства и потребления, а также документированные сведения об обращении с отходами производства и потребления.

Согласно ГОСТ Р 56061-2014 программу производственного экологического контроля необходимо разрабатывать на период, как правило, не менее одного календарного года, исходя из специфики хозяйственной и иной деятельности организации, оказываемого негативного воздействия на окружающую среду и осуществляемой природоохранной деятельности (п. 4.6).

Результаты осуществления производственного экологического контроля также подлежат документированию. Соответствующая документация согласно п. 6 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» включает в себя информацию, в состав которой включены сведения об отходах. Приказом Минприроды России от 14 июня 2018 г. № 261, принятым в соответствии с п. 8 ст. 67 вышеуказанного Закона, утверждена форма отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля. В целях формирования единого подхода к заполнению указанной формы разработаны Методические <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=870F4986B0C5023F31079E81E5AFAB601CCD5571B4AD9BD0B4C028B4DF179D9F1B02EF4E29CA51ED0B99728FA24231BBC8494769C9A026A6e3wAP">рекомендации</a> по заполнению <a target=_blank href="consultantplus://offline/ref=870F4986B0C5023F31079E81E5AFAB601CCC5679B0AE9BD0B4C028B4DF179D9F1B02EF4E29CA51EC0399728FA24231BBC8494769C9A026A6e3wAP">формы</a> отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, в том числе в форме электронного документа, скрепленного усиленной квалифицированной электронной подписью, утвержденные приказом Минприроды России от 16 октября 2018 г. № 522.

Таким образом, ввиду того, что производственный контроль в области обращения с отходами представляет собой составную часть производственного экологического контроля, уяснение его сущности во многом зависит от закрепленного в законодательстве об охране окружающей среды понимания производственного экологического контроля.

Специфика производственного контроля в области обращения с отходами состоит в субъектном составе контроля, ограниченного законодательством лишь юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами. Причем для осуществления преобладающего числа видов деятельности, включаемых в понятие «обращение с отходами», соответствующие юридические лица должны иметь лицензию.

Содержание исследуемой контрольной деятельности практически полностью соотнесено с содержанием деятельности в рамках производственного экологического контроля, однако круг тех требований, на предмет соблюдения которых осуществляется контроль, будет более узким с учетом направления конкретной деятельности юридического лица применительно к объекту контроля. В этой связи требования в области охраны окружающей среды, выступающие своего рода ориентиром в оценке юридическим лицом собственной деятельности, оказываются объективно и законодательно ограниченными сферой обращения с отходами производства и потребления.