Комплексная классификация президентских полномочий

С учетом анализа таксономий конституционных и подразумеваемых полномочий автор статьи предпринял попытку агрегации существующих классификаций и приведения их к некоторому единству.

Существенный момент заключается в необходимости не только построения стройной и непротиворечивой классификации для «технических» задач науки конституционного права, сколько для формирования основ дизайна возможных конституционных преобразований.

Точкой отсчета выступает выделение двух макрогрупп: «ординарных» и «экстраординарных»¹. Первая категория реализуется Президентом РФ в «штатном гражданском режиме». Вторая состоит из совокупности полномочий правовой защиты и охраны ̶ полномочий, связанных с руководством деятельностью силовых ведомств, а также мер чрезвычайного (военного) характера.

Дальнейшая конкретизация вытекает из интерпретации сущности конституционно-правового статуса Президента РФ, источников закрепления его прав и обязанностей, правовых конструкций, ценностно-функционального предназначения, предметной специфики полномочий, их объектов воздействия, а также вариативной деятельности, имеющей неявный и (или) закрытый характер, включая полномочия, реализуемые за рамками права.

1. Ординарные.
2. Ординарные конституционные.
3. Оригинальные:

1.1.1.1. Прерогативы²: 1.1.1.1.1.  облигатные (функция главы государства³); 1.1.1.1.2.  абсолютные (выработка основных направлений внутренней и внешней политики); 1.1.1.1.3.  государственно-властные per se⁴ в силу прямой конституционной оговорки (vesting clause powers⁵) - закреплены п. 1 ст. 11 с учетом ст. 10 Основного Закона; 1.1.1.1.4.  промульгационные (обнародование законов); 1.1.1.1.5.  правотворческие (право издавать акты, имеющие наибольшую юридическую силу среди других подзаконных актов); 1.1.1.1.6.  программно-целевые (ежегодные послания российскому Парламенту); 1.1.1.1.7.  электоральные (назначение выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ, референдумов); 1.1.1.1.8.  государственно-атрибутивные (гражданство, политическое убежище); 1.1.1.1.9.  представительские: 1.1.1.1.9.1. внутренние (в том числе в отношении субъектов Российской Федерации); 1.1.1.1.9.2. внешние (межгосударственные контакты, международные договоры Российской Федерации, верительные и отзывные грамоты); 1.1.1.1.10.  административные (формирование Администрации Президента РФ и т.д.); 1.1.1.1.11.  сервисные⁶ (полномочия, связанные с верным и безоговорочным служением всему народу, исходя из присяги Президента РФ); 1.1.1.1.12.  гратификационые (государственные награды и присвоение почетных званий); 1.1.1.2. партисипативно-перекрестные⁷: 1.1.1.2.1.  учредительные (право субъекта внесения поправок в Конституцию РФ, право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Основного Закона); 1.1.1.2.2.  кооперационные (взаимодействие в рамках принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов); 1.1.1.2.3.  кадровые (назначение главы Правительства РФ, дипломатических представителей); 1.1.1.2.4.  исполнительно-распорядительные (руководство деятельностью Правительства РФ); 1.1.1.2.5.  законотворческие(субъект права законодательной инициативы, право «вето»);

1.1.2.  последующие («президентская квота» в «верхней» палате).

1. Ординарные экстратекстуальные.

1.2.1.  конституционно-прецедентные⁸: 1.2.1.1.  санкционированные (право вносить для рассмотрения в Государственную Думу одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства РФ⁹); 1.2.1.2.  дискреционные¹⁰ (легитимация КС РФ дополнительных полномочий, не перечисленных в ст. 83 - 89 Конституции РФ); 1.2.1.3.  потенцированные (придание КС РФ политическому курсу главы государства императивного характера для всех субъектов власти и управления); 1.2.2.  законодательно закрепленные: 1.2.2.1.  производные - конкретизируют конституционные полномочия (назначение Президентом Председателя Правительства РФ из числа российских граждан, не имеющих иного гражданства либо вида на жительство); 1.2.2.2.  ограниченно производные - полномочия прямо не вытекают из положений Конституции РФ, т.е. соответствуют им условно (направление приглашений иностранным наблюдателям после назначения выборов депутатов Госдумы); 1.2.2.3.  регулятивные безотносительные - полномочия выходят за рамки положений Конституции РФ, но допускают право Президента своими нормативными актами закладывать основы регулирования (к примеру, гражданских правоотношений); 1.2.2.4.  кадровые безотносительные (назначение членов ЦИК России, Общественной палаты РФ, глав государственных корпораций и компаний, ректоров ведущих классических университетов и т.д.); 1.2.2.5.  произвольные безотносительные - полномочия также выходят за рамки положений Конституции РФ, но могут затронуть любой частный аспект государственного управления (например, определение вузов, которые обладают правом разрабатывать оригинальные образовательные стандарты)¹¹; 1.2.2.6.  инкумбентные (полномочия Президента РФ, баллотирующегося на вторую каденцию). 1.2.3.  статутные - закреплены в правовых актах Президента РФ: 1.2.3.1.  квазиорганические (внесение изменений в ст. 65 Конституции РФ); 1.2.3.2.  целеполагательные (утверждение доктрины развития российской науки, Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 гг., издание «инаугурационных» указов); 1.2.3.3.  законоразвивающие (наделение дополнительными полномочиями таможенных органов); 1.2.3.4.  законозаменяющие (утверждение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти не на основании федерального закона, а на основании указа); 1.2.3.5.  закононезависимые (вынесение законопроектов на общественное обсуждение; формирование региональной, муниципальной и национальной политики, создание федеральных округов и назначение полномочных представителей, а также главных федеральных инспекторов и инспекторов в субъектах Российской Федерации, назначение временно исполняющих обязанности главы субъекта Российской Федерации¹²); 1.2.3.6.  законоискажающие (утверждение особого порядка оплаты труда для гражданских служащих Администрации, Аппарата Правительства РФ и Аппарата Счетной палаты РФ; определение правоохранительного органа ФТС России к ведению Минфина России); 1.2.4. скрытые¹³ - совершение тех или иных властных действий, которые не предусмотрены для Президента РФ, но потенциально существуют, т.е. глава государства не присваивает себе полномочий, в том числе иных органов и должностных лиц, а уточняет свою компетенцию, исходя из ситуации «здесь и теперь»¹⁴; 1.2.5.  имплицитные¹⁵ ̶ документально не оформленные¹⁶ (устные наставления и поручения Счетной палате РФ, ЦИК России и т.д., рекомендация ГД РФ текущего созыва назначить ее председателем – депутата, высокопоставленного гражданского служащего, ранее замещавшего должность первого заместителя Руководителя Администрации¹⁷); 1.2.6.  внеправовые: 1.2.6.1.  политически-фундированные (Президент как ключевой политический актор) – полномочия лидера «Народного фронта “За Россию”, патронаж политической партии «Единая Россия» и публичные «программные» выступления на ее съездах; участие в телеконференциях «Прямая линия», всероссийских молодежных форумах и т.д.¹⁸; 1.2.6.2.  инцидентные (личностно-маркированные)¹⁹ – полномочия, связанные с (гипотетическим) покровительством «ближнему кругу»²⁰ (включая глав правления отдельных хозяйствующих субъектов, лиц, с которыми Президент связан доверительными отношениями, и членов их семей, известных деятелей культуры, искусства и спорта, в том числе иностранных граждан), деятельность по управлению «Двором»²¹.

2.  Экстраординарные. 2.1.  Экстраординарные конституционные: 2.1.1. Оригинальные: 2.1.1.1. Прерогативы: 2.1.1.1.1.  охранительные – защита государственного суверенитета²², независимости и территориальной целостности (включая руководство в качестве председателя и формирование Совета Безопасности РФ, присвоение специальных званий); 2.1.1.1.2.  гарантийные – обеспечение соблюдения Конституции РФ на всей российской территории, а также прав и свобод человека и гражданина; 2.1.1.1.3.  принудительно-обеспечительные (согласование нормального функционирования государственных органов и их взаимодействия); 2.1.1.1.4.  арбитражно-медиационные – руководство процедурами «консилиации» для исключения, противоречий между государственными органами по горизонтали и вертикали; 2.1.1.1.5.  контрольно-надзорные – отмена актов Правительства РФ, приостановление действия актов региональных органов государственной власти; 2.1.1.1.6.  уголовно-правовые (право помилования); 2.1.1.1.7.  военные (полномочия верховного главнокомандующего, далее – Верховглавком), формирование генералитета, присвоение высших воинских званий, утверждение военной доктрины); 2.1.1.2.   партисипативно-перекрестные: 2.1.1.2.1. режимные: 2.1.1.2.1.1.  введение военного положения; 2.1.1.2.2.2.   введение чрезвычайного положения; 2.1.1.2.2.  превентивно-репрессивные (умеряющие, умиряющие²³) – направлены на упреждение конституционно-правовых кризисов (роспуск Госдумы с учетом соответствующих ограничений, отставка Правительства РФ); 2.1.1.2.3.  кадровые (назначение Генерального прокурора РФ и его заместителей, судей Верховного Суда РФ и Конституционного суда РФ); 2.1.2.  Последующие (право назначать прокуроров субъектов Российской Федерации). 2.2.  Экстраординарные экстратекстуальные. 2.2.1.  дискреционные конституционно–прецедентные (право введения дополнительных правовых режимов, помимо военного положения и чрезвычайного положения); 2.2.2.  Законодательно закрепленные: 2.2.2.1.  полномочия в условиях военного положения; 2.2.2.2.  полномочия в условиях чрезвычайного положения; 2.2.2.3.  производные (утверждение плана обороны Российской Федерации, плана применения Вооруженных Сил РФ, руководство армией и флотом, объявление общей или частичной мобилизации, утверждение государственной программы вооружения, программы ядерных испытаний и санкционирование их проведения, принятие решения о дислокации и передислокации, утверждение общевоинских уставов, подписание международных договоров Российской Федерации о военном сотрудничестве, коллективной безопасности, а также о разоружении); 2.2.2.4. дисциплинарно-репрессивные (увольнение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, в связи с утратой доверия, роспуск законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и т.д.); 2.2.3.  Статутные: 2.2.3.1.  целеполагательные (утверждение доктрин информационной безопасности Российской Федерации и продовольственной безопасности, а также концепций: внешней политики Российской Федерации, государственной системы обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак, развития национальной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, общественной безопасности в России и т.д.); 2.2.3.2.  законоразвивающие (утверждение положения о порядке прохождения военной службы); 2.2.3.3.  законозаменяющие (утверждение положения о Совете Безопасности РФ²⁴, положения о спасательных воинских формированиях МЧС России и т.д.); 2.2.3.4.  закононезависимые (создание военных советов в Вооруженных Силах РФ, войсках национальной гвардии, формирование федеральных кадровых резервов органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и т.д.); 2.2.3.5.  законоискажающие (включение в состав федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит напрямую Президент РФ, Росархива и своего Управления делами, компетенция которых не может быть отнесена к вопросам безопасности, обороны, юстиции и т.д.) 2.2.5.  скрытые (например, поручение Верховному Суду РФ подготовить предложения по декриминализации некоторых составов преступлений, связанных с совершением предпринимателями при осуществлении ими предпринимательской деятельности²⁵); 2.2.5.  имплицитные (устные поручения, наставления, рекомендации на расширенных коллегиях ФСБ России, МВД России, Генеральной прокуратуры РФ и т.д.); 2.2.6.  негласные – предположительно содержатся (не могут не содержаться) в распоряжениях, указах и поручениях Президента РФ, его приказах и директивах как Верховного главнокомандующего, подзаконных актах иных федеральных государственных органов, имеющих грифы «секретно», «совершенно секретно» и «особой важности», а также «для служебного пользования» и «конфиденциально».

Выводы

Авторская синтетическая классификация не только упорядочила многообразие президентских полномочий, но и выявила множество полномочий, выходящих за рамки конституционных задач и функций Президента: конституционно-прецедентные, законодательно закрепленные, статутные, скрытые, имплицитные, политически фундированные, инцидентные и негласные.

Наличие данных экстратекстуальных полномочий у Президента РФ, их легитимность и специфика на настоящий момент определяются Конституционным Судом РФ, законодателем, а в случае с негласными полномочиями – правоохранительными органами и специальными службами.

Не менее примечательна правовая рекурсия: сам Президент увеличивает объем своей компетенции и продуцирует собственные полномочия на основании указов и распоряжений (плюс приказы и директивы в качестве Верховного главнокомандующего).

Полномочия Президента не лимитированы Основным Законом страны и не сдерживаются федеральным законодательством с учетом определенного несовершенства («лукавости») Конституции РФ, которая хотя и не содержит значительного количества бланкетных норм, предполагающих расширение арсенала президентского функционала, но при этом отдельными положениями «как будто провоцирует» институт президентской власти прирастать полномочиями.

Одновременно, с правовой точки зрения, все  президентские полномочия (независимо от источника их закрепления), которые прямо не указаны в Основном Законе и выходят за рамки сфер и задач, прямо в его тексте перечисленных, впредь до принятия Закона РФ о поправке и (или) федерального конституционного закона о Президенте допустимо квалифицировать как полномочия «компетенционной экспансии»²⁶. Устойчивый тренд на увеличение полномочий и содержательная разносторонность свидетельствуют об угрозе покушения на независимость и прерогативы всех трех ветвей власти.

Экстратекстуальные полномочия в ординарном и экстраординарном разрезе следует рассматривать как закономерный итог эволюции политико-правовых процессов на протяжении последних десятилетий – российский облик «нелиберальной демократии»²⁷.

Вместе с тем резервы развития института президентства далеко не исчерпаны.

Необходимо осуществить конкретизацию полномочий Президента в тексте Основного Закона и установить контур «подконституционного» нормотворчества. При этом конституционные поправки и специальный закон (федеральный конституционный закон или федеральный закон) о Президенте не выступят панацеей, поскольку корпус позитивного права в настоящее время (как было выше продемонстрировано) так устроен, что «в отраслевых актах нормы о Президенте на месте и в органической связи с иными нормами»²⁸. Вместе с тем масштабной конституционной реформы, тем более пересмотра Основного Закона не требуется: вполне достаточно было бы точеных поправок и глубокой ревизии текущего законодательства.

Очевидно, что наличие конституционно-прецедентных и законодательно закрепленных полномочий вполне допустимо в случае их ограничения рамками конституционных задач и функций Президента. Статутные полномочия призваны строго соответствовать действующему законодательству. Негласные полномочия до определенной степени оправданы необходимостью обеспечения национальной безопасности, но при безусловном соблюдении прав и свобод человека и гражданина²⁹. Скрытые и имплицитные, а также полномочия за рамками права требуют исключения (элиминации) из конституционно-правовой практики.

Смысл преобразований – сведение экстратекстуальных полномочий к необходимому минимуму. Причем этот минимум, заданный как раз упомянутой в самом начале статьи функцией «главного хранителя и блюстителя конституционного строя», преимущественно детерминирован макрогруппой экстраординарных полномочий Президента.

Правовым ограничителем подобной инициативы является тренд на «президенциализацию»³⁰ конституционного дизайна, чему способствуют с учетом реалий 2018 г.: возрастание роли «государственного участия» в экономике³¹ (эффект «экономической компетенционной гравитации»³²), гражданском обществе³³, религии³⁴ и семье³⁵, «бюрократизация публичного права»³⁶, конъюнктурность деятельности Администрации³⁷.

Сами возможности конституционного права (а равно потенциал заинтересованного юридического сообщества) небезграничны. Нужна политическая воля «расширенного президента»³⁸ и соответствующий запрос (заказ) со стороны гражданского общества.

Сдерживающими внеправовыми факторами исправления ситуации также являются заинтересованность главы государства в «репродукции интолерантной политико-правовой среды»³⁹ и «монополии на политическую ренту»⁴⁰, роль личности лидера как «отца нации»⁴¹, командификации⁴², изоляционизм «особого пути»⁴³, неоконсерватизм как национальная идея⁴⁴, поддержка идеи «статуса-кво» ключевыми элитами и верхушкой бюрократии (возрождение номенклатурности и кастовости⁴⁵), эффективный мобилизационный ресурс пропагандистской машины и охранительные ориентации средних слоев⁴⁶, отсутствие мотивации у будущих управленцев на служение обществу⁴⁷ и политический цинизм⁴⁸.