Переход к постиндустриальному, информационному типу экономики знаменуется трансформацией правовых парадигм, правовых моделей и обслуживающих их юридических технологий. Так, например, с точки зрения Ю.А. Тихомирова, формулой коренной перестройки управления экономикой является переход от административных к экономическим методам руководства, к управлению интересами и через интересы¹. Сейчас с определенной долей уверенности можно говорить о начале формирования инновационного типа правового регулирования, основанного на более активной роли адресата правового воздействия. Одним из наиболее ярких проявлений этой тенденции является миграция моделей управления, построенных на анализе и оценке рисков в различных сферах деятельности, из области «мягкого права» в сферу нормативного регулирования. Как и во всем мире, риск-ориентированная модель управления обретает нормативную основу², а культура профилактики становится одним из ведущих трендов в правовом регулировании³.

О необходимости детальной юридической проработки новой правовой модели, характерной для цифровой экономики, упомянул Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев в ходе пленарного заседания «Будущее юридической профессии» в рамках VIII Петербургского международного юридического форума, отметив, что триада привычных методов – предписания, дозволения и запрета уже не работает в полном виде, а следовательно, современное право должно стать более риск-ориентированным⁴.

Характеризует такую правовую модель, во-первых, применение специфических средств метода правового воздействия, стимулирующих самостоятельную деятельную активность субъектов правоотношений (дифференциация в регулировании, правовые стимулы, преференции и проч.), во-вторых, использование ряда обслуживающих правовых технологий (правовое прогнозирование, оценка эффективности правового воздействия, экспертная деятельность, правовой эксперимент)⁵, позволяющих осуществлять мониторинг правового воздействия, оценку результативности, совершенствование управления данными, актуализацию обязательных нормативных требований.

Кроме того, поскольку рассматриваемая правовая модель базируется на целенаправленной непрерывной деятельности субъектов правоотношений в области выявления, оценки, мониторинга, прогнозирования и профилактики рисков, самостоятельно ими осуществляемой, то она (правовая модель) может быть эффективно реализована только при условии наличия у субъектов правоотношений высокой степени социальной ответственности.

В свою очередь, повышение степени социальной ответственности субъектов достигается посредством комплексного правового воздействия, основной идеей которого выступает стимулирование социально ответственного поведения. При этом для юридической квалификации с целью определения конкретных правовых последствий действий для субъекта правоотношений особое значение приобретают различные типы правомерного поведения. По всей вероятности, концепция позитивной юридической ответственности в контексте риск-ориентированной модели правового регулирования обретает «второе дыхание»⁶.

Следовательно, риск-ориентированная модель правового регулирования представляет собой зарождающийся новый тип правового воздействия, характерный для общества информационного типа и цифровой экономики, определяемый выраженной профилактической направленностью, специфической системой методов правового регулирования, преимущественно нацеленных на стимулирование самостоятельной активности социально ответственных субъектов правоотношений, и реализуемый динамически в непрерывно прогнозируемой среде.

В этой работе предпринята попытка выявить проблемы реализации риск-ориентированного подхода в сфере труда с позиции конструирования этой новой правовой модели.

В первую очередь следует отметить, что риск-ориентированный подход в сфере трудоправового регулирования – новация, только начинающая свою реализацию в двух направлениях - в контрольно-надзорной деятельности за соблюдением трудового законодательства и в области охраны труда (в части оценки и профилактики профессиональных рисков).

Внедрение риск-ориентированных подходов к организации федерального надзора в сфере труда обосновывается в Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 годы)⁷, необходимостью смещения акцента с действующей «модели санкций» на «модель соответствия», в основе которой лежат упреждающие действия, ориентированные на профилактику и предупреждение нарушений и происшествий.

Практика внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность в сфере труда нацелена на учет и стимулирование социально ответственного поведения субъектов трудовых отношений (борьба с рисками является задачей субъекта, порождающего риски). При этом орган надзора и контроля сосредоточен в большей степени на осуществлении ориентирующего воздействия на хозяйствующий субъект в целях обеспечения ему условий для самостоятельной деятельности по управлению рисками⁸.

Для реализации этих целей используются как правовые, так и неправовые средства. Так, например, к правовым средствам риск-ориентированной модели надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства следует отнести способы установления и реализации преференций для социально ответственных работодателей в виде минимизации контроля и возможности снижения присвоенного уровня риска⁹.

В качестве иных средств обеспечения риск-ориентированной модели выступают цифровые ресурс-специализированные электронные сервисы и информационный инструментарий, разработанный с целью повышения осведомленности субъектов трудовых отношений.

Информационный инструментарий представлен в виде, например, чек-листов (проверочных листов, списков контрольных вопросов)¹⁰, предназначенных как для осуществления проверок органами надзора и контроля¹¹, так и для повышения информированности и проведения самообследований.

Цифровой инструментарий риск-ориентированной модели контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства сейчас находится в стадии разработки. В частности, разрабатывается автоматизированная система управления действиями инспектора, опирающаяся на конкретные данные с точки зрения как внешней среды, так и процесса осуществления надзорной деятельности¹².

Действующие ныне цифровые инструменты, позволяющие осуществлять внутренний мониторинг соблюдения трудового законодательства с минимальными затратами, представлены в виде интерактивного ресурса «Электронный инспектор» (в настоящее время разрабатывается модель акцептирования результатов проведения самопроверки с помощью электронного инспектора)¹³.

На выходе мы получаем динамическую модель правового воздействия, обеспеченную разного рода технологиями, как правовыми, так и технологическими, информационными, конечными целями которого являются стимулирование собственной активности субъектов трудовых правоотношений в области выполнения обязательных нормативных требований, повышение их социальной ответственности, внедрение культуры профилактики. Пока трудно говорить об эффективности такой модели и о том, достигнет ли оказываемое ею правовое воздействие желаемой цели. Необходимо проследить развитие новой, риск-ориентированной модели контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства в динамике. Но по крайней мере эта модель уже сейчас имеет явные правовые конфигурации и оперирует определенным набором технологий и инструментов, хотя и не без некоторых противоречий.

Идея внедрения управления профессиональными рисками в систему управления охраной труда у всех работодателей, переход к риск-ориентированному подходу в надзорно-контрольной деятельности и на всех уровнях управления охраной труда прослеживаются в ряде программных нормативно-правовых актов, принятых в последние годы¹⁴. Однако для последовательного внедрения риск-ориентированной модели в систему управления охраной труда (далее - СУОТ) требуется решить ряд задач. В первую очередь это задачи методологического порядка. Так, базовой правовой конструкцией указанной правовой модели выступает конструкция профессионального риска. Между тем единого подхода к определению этого понятия в настоящее время не сложилось - профессиональный риск в зависимости от области исследований имеет различные толкования и смысл, а используемые показатели не поддаются сопоставлению и сравнительной количественной оценке¹⁵.

Традиционно в правовой доктрине Российской Федерации профессиональный риск рассматривался с позиций социального обеспечения как разновидность социального риска¹⁶. В понятийный ряд трудового законодательства категория «профессиональный риск» попала сравнительно недавно¹⁷, его смысл и правовое значение в системе координат трудового права еще предстоит определить.

О разнице в подходах к пониманию и измерению профессионального риска свидетельствует то, что для целей обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний рассчитывается общий, интегральный показатель профессионального риска, учитывающий уровень производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и расходы на обеспечение по страхованию, сложившиеся по видам экономической деятельности страхователей¹⁸. При таком подходе конкретизация профессиональных рисков и опасностей применительно к производственной среде определенного работодателя учету не поддается. И, напротив, в рамках трудового законодательства имеет значение в большей степени индивидуальный показатель профессионального риска. Однако в действующей системе специальной оценки условий труда у конкретного работодателя оценке подлежат не профессиональные риски и опасности, а факторы производственной среды и трудового процесса.

Появление термина «профессиональный риск» в Трудовом кодексе РФ было обусловлено необходимостью выполнения международных обязательств, которые приняла на себя Российская Федерация в связи с ратификацией Конвенции МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда»¹⁹. В частности, в ч. 3 ст. 3 Конвенции № 187 в качестве одного из основополагающих принципов национальной государственной политики в области охраны труда предписан принцип борьбы с профессиональными риск ами или опасностями в месте их возникновения. Теперь курс на риск-ориентированный подход в области управления охраной труда обязывает законодателя переформатировать систему оценки факторов производственной среды на оценку непосредственно профессиональных рисков. Эти изменения происходят пока очень осторожно – лишь с недавнего времени в ряде нормативных актов в области охраны труда оценка профессиональных рисков стала упоминаться наряду со специальной оценкой условий труда как отдельная дополняющая специальную оценку условий труда процедура²⁰. Следует отметить, что процедура оценки профессионального риска действительно может дополнить специальную оценку условий труда, поскольку в качестве обязательного своего элемента она содержит идентификацию опасностей с целью определения уровней профессиональных рисков и разработки механизма их снижения, тогда как в действующей системе специальной оценки опасности не оцениваются. Иными словами, сейчас специальная оценка условий труда и оценка профессионального риска – отдельные взаимодополняющие процедуры, призванные наиболее полно обеспечивать функционирование СУОТ в целях сохранения жизни и здоровья работников.

Так, например, в Типовом положении о системе управления охраной труда, утвержденном Приказом Минтруда России от 19 августа 2016 г. №°438н (далее ̶ Типовое положение), в число процедур, направленных на достижение целей работодателя в области охраны труда, кроме процедуры специальной оценки условий труда включена и процедура управления профессиональными рисками, которая может осуществляться работодателем с учетом специфики своей деятельности путем установления порядка реализации следующих мероприятий:

а) выявление опасностей (в Типовом положении выделено 27 категорий опасностей, представляющих угрозу жизни и здоровью работников, которые работодатель вправе рассматривать, исходя из специфики своей деятельности);

б) оценка уровней профессиональных рисков;

в) снижение уровней профессиональных рисков.

Внедрение процедуры оценки профессиональных рисков указанное Положение относит в настоящее время к рекомендуемым работодателям действиям при создании СУОТ для обеспечения наиболее эффективного и полного соблюдения государственных нормативных требований охраны труда (п. 2, 3). Следует подчеркнуть, что и в ныне действующей редакции ст.°212 ТК РФ управление профессиональными рисками не отнесено к числу обязанностей работодателя в области охраны труда, но, возможно, в скором времени эта процедура станет юридически обязательной. В инициированном в декабре 2015 г. Министерством труда и социальной защиты законопроекте «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования механизмов профилактики производственного травматизма и профессиональной заболеваемости)» представлена модель СУОТ, предусматривающая ряд обязанностей работодателя в области управления профессиональными рисками с процедурой оценки опасностей включительно²¹.

Следовательно, сейчас, по крайней мере до тех пор, пока не внесены соответствующие изменения в трудовое законодательство, оценку профессионального риска как процедуру рекомендательного характера можно отнести к области надлежащей практики социально ответственного бизнеса.

Так же, как и единая методологическая концепция профессионального риска, в самом начале своего формирования находится и нормативная база, необходимая для полноценной реализации риск-ориентированной модели СУОТ. По смыслу указанного выше законопроекта, процедуры, связанные с оценкой профессионального риска (порядок оценки уровня профессионального риска; особенности выявления опасностей; порядок и условия осуществления внутреннего контроля (самоконтроля) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и результаты его применения, и пр.), должны регулироваться в централизованном порядке на федеральном уровне. Разработка Минтрудом России положения о системе управления профессиональными рисками и порядка оценки уровня профессионального риска уже сейчас предусмотрена п. 5.2.19 и 5.2.18 постановления Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации», но эти нормативные акты еще не приняты.

Еще одной проблемой реализации риск-ориентированной модели управления охраной труда следует назвать проблему разрозненности и бессистемности технологий, необходимых для ее обслуживания.

В соответствии с п. 36 Типового положения, определяющего порядок оценки профессиональных рисков, работодателю предписано установить порядок проведения анализа, оценки и упорядочения всех выявленных опасностей, исходя из приоритета необходимости исключения или снижения уровня создаваемого ими профессионального риска и с учетом не только штатных условий своей деятельности, но и случаев отклонений в работе, в том числе связанных с возможными авариями. Очевидно, что выявление, анализ и оценка опасностей возможны при условии применения соответствующих методик. Очевидно и то, что методики оценки уровня профессиональных рисков для разных процессов и операций будут различаться: механические, электрические, термические опасности, опасности, связанные с организационными недостатками, или опасности насилия (опасность насилия от враждебно настроенных работников; опасность насилия от третьих лиц, п/п. «ы» п. 35 Типового положения) выявляются и оцениваются по совершенно разным методикам.

В Российской Федерации для оценки профессиональных рисков применяются различные стандарты и руководства, относящиеся к категории «мягкого права».

Так, например, при подготовке организации к сертификации по международной системе менеджмента профессиональной безопасности OHSAS используются Принципы OHSAS 18001:2007 «Порядок оценки профессиональной безопасности и здоровья» (Occupational Health and Safety Assessment Series), Руководство по системам управления охраной труда ILO-OSH 2001 (МОТ СУОТ:2001), Межгосударственный стандарт ГОСТ 12.0.230-2007 (ILO-OSH 2001, IDT) «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования», Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 12.0.007-2009 «Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда в организации. Общие требования по разработке, применению, оценке и совершенствованию» (принят с целью адаптации положений межгосударственного стандарта ГОСТ 12.0.230-2007 применительно к национальным условиям), Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 12.0.010-2009 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Определение опасностей и оценка рисков», Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 51897-2011/Руководство ИСО 73:2009 «Менеджмент риска. Термины и определения», Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 31000-2010 «Менеджмент риска. Принципы и руководство», Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011 «Менеджмент риска. Методы оценки риска» (разработан в дополнение к ИСО 31000 и содержит рекомендации по выбору и применению методов оценки риска), Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS 18001:2007 «Системы менеджмента безопасности труда и охраны здоровья. Требования».

Кроме того, существует множество специализированных стандартов для оценки отдельных профессиональных рисков, например ГОСТ Р 55914-2013 Менеджмент риска. Руководство по менеджменту психосоциального риска на рабочем месте; ГОСТ Р 55234.2-2013 Практические аспекты менеджмента риска. Менеджмент биориска; ГОСТ Р 54617.2-2011 Менеджмент риска в наноиндустрии. Идентификация опасностей; ГОСТ Р 54140-2010 Руководство по применению организационных мер безопасности и оценки рисков. Химические вещества и материалы и др. Указанные стандарты используются с учетом их применимости в конкретной ситуации.

Это обстоятельство неизбежно порождает еще одну проблему: реализация риск-ориентированного подхода в области охраны труда потребует весьма существенных финансовых затрат, куда более значительных, чем проведение стандартной процедуры специальной оценки условий труда. Разработка или даже использование готовых методик оценки рисков и опасностей разного порядка требуют профессионального подхода узких специалистов из разных областей знаний, привлечь которых по силам далеко не каждому работодателю. Более того, в соответствии с п/п. «г», «д» п. 38 Типового положения процедуры выявления опасностей и оценки уровня профессиональных рисков должны постоянно совершенствоваться и поддерживаться в рабочем состоянии с целью обеспечения эффективной реализации мер по их снижению, а эффективность разработанных мер по управлению профессиональными рисками должна постоянно оцениваться. Таким образом, предполагается, что это ̶ процесс непрерывный, требующий постоянного внимания и мониторинга, что, в свою очередь, предполагает расширение функционала специалистов по охране труда, в частности и увеличение расходов на обеспечение функционирования СУОТ в целом.

Попытаемся проиллюстрировать тезис о необходимости специализированного подхода к методике идентификации и оценке уровня профессионального риска на примере психосоциального риска. Опасность насилия (опасность насилия от враждебно настроенных работников; опасность насилия от третьих лиц) предусмотрена п/п. «ы» п. 35 Типового положения. Эта опасность вероятна у любого работодателя, использующего коллективный труд и (или) осуществляющего деятельность по предоставлению услуг силами своих сотрудников.

Для оценки указанного риска в первую очередь необходимо определиться с терминологией – что именно следует понимать под психосоциальным риском. В Российской Федерации на законодательном уровне определение психосоциального риска, равно как и понятия «стресс, связанный с работой», отсутствует. Как уже отмечалось выше, в Типовом положении упоминается об опасности насилия с точки зрения а) опасности насилия от враждебно настроенных работников; б) опасности насилия от третьих лиц.

В ГОСТ Р 55914-2013 «Менеджмент риска. Руководство по менеджменту психосоциального риска на рабочем месте» психосоциальный фактор (psychosocial factor) определяется как взаимодействие между содержанием работы, ее организацией и управлением, другими внешними и организационными условиями, компетенциями и потребностями работников, а психосоциальный риск (psychosocial risk) – как вероятность того, что психосоциальные факторы окажут опасное воздействие на здоровье работника через его восприятие и опыт, спровоцируют болезненное состояние, вызванное ими.

Из приведенных определений следует, что психосоциальный риск – многоаспектное, сложное явление, включающее в себя различные факторы: запугивание и насилие со стороны других работников или третьих лиц (моббинг), наносящие психологический вред; стресс на рабочем месте как результат специфических условий труда, связанных с эргономическими и психоэмоциональными нагрузками.

Рассматриваемый стандарт описывает общие методики оценки психосоциального риска в контексте организационных условий, когда насилие или стресс являются результатом неблагоприятных психосоциальных условий труда. В нем признается влияние на здоровье психосоциальных рисков в отношении развития повреждений опорно-двигательного аппарата и сердечно-сосудистых заболеваний, но вопросы клинического менеджмента проблем психического здоровья он не поднимает. Больше никаких руководств в отношении психосоциальных рисков в Российской Федерации нет.

Отсюда следует вывод: в России практически отсутствует не только необходимая методологическая база для понимания психосоциального риска, но и необходимый инструментарий для его оценки. Нельзя признать и удовлетворительными меры, направленные на повышение осведомленности сторон социально-трудовых отношений в области управления психосоциальными рисками. Исследования, которые проводятся в этой области, освещают лишь отдельные аспекты структуры психосоциального риска²².

Следует отметить, что и на международном уровне единого понимания психосоциального риска и методик его оценки не сложилось, хотя в последние годы в Европе эта проблема активно изучается как на государственном, так и на межгосударственном уровнях²³.

Одним из действенных инструментов аналитики профессиональных рисков вообще и психосоциальных рисков, в частности, стали Европейские обзоры условий труда (EWCS), которые проводятся каждые пять лет с 1991 г. При этом в каждом периоде обследования проводятся по все более широкому кругу государств и охватывают все большее число работников. Так, например, последнее, шестое обследование было проведено в 2015 г. Оно охватило 28 государств ̶ членов ЕС, пять стран ̶ кандидатов в ЕС (Албания, бывшая югославская Республика Македония, Черногория, Сербия и Турция), а также Швейцарию и Норвегию (для сравнения: первый опрос, проведенный в 1991 г., охватывал только 12 государств). При этом было опрошено почти 44 000 работников²⁴. Его результаты содержат подробную информацию по широкому кругу вопросов, включая воздействие физических и психосоциальных рисков. EWCS определяет измерительные показатели по «качеству работы и занятости», включая психосоциальные риски для рабочих мест, связанных со стрессом, насилием и притеснениями на работе. Следует отметить, что рассматриваемый инструмент представляет собой опрос работников, основанный на личных интервью. С его помощью может быть получена информацию о показателях от работников (т.е. на индивидуальном уровне). Он не рассчитан на получение информации об организационном и социальном уровнях. Между тем на основе данных, полученных из этих обзоров, можно сделать общие выводы о распространенности психосоциальных рисков в Европейском Союзе, определить тенденции государственных различий чувствительности к восприятию проблематики психосоциальных рисков в зависимости от условий конкретного государства и национальной ментальности.

Многолетний опыт обследований указанной проблематики в Европе инициировал потребность разработки единого понимания психосоциального риска и методик его диагностики и профилактики. Это было связано, в том числе и с тем, что применение уже имеющихся в области оценки психосоциальных рисков общеевропейских стандартов (имеется в виду Директива Совета 89/391 / EEC о введении мер по поощрению улучшения в области безопасности и гигиены труда работников, Руководство Европейской комиссии по оценке рисков на работе, Руководство Европейской комиссии по стрессу, связанному с работой, Рамочное соглашение о стрессе, связанном с работой, 2004 г., Рамочное соглашение о преследовании и насилии на работе, заключенное европейскими социальными партнерами в 2007 г.²⁵) не сформировало единой политики и не показало высокой эффективности.

Инструментом для разработки единого понимания психосоциального риска в Европе стал запущенный в 2007 г. специализированный целевой исследовательский проект PRIMA-EF, финансируемый в рамках Шестой рамочной программы Европейского Союза (ЕС) и ориентированный на продвижение политики и практики ЕС в области управления психосоциальными рисками²⁶. Проект нацелен на сбор всеобъемлющей справочной информации для европейских компаний, работодателей, работников, профсоюзов, политиков, экспертов и служб охраны труда и техники безопасности для решения проблем стресса, насилия и преследований, связанных с работой, разработку международных индикаторов диагностики психосоциального риска и мер его профилактики.

В материалах этого исследования представлены обзор, анализ и обсуждение доступных стандартов ЕС, МОТ и ИСО, а также законодательства стран ̶ членов ЕС в отношении психосоциальных рисков и их управления; определены ключевые показатели успешного социального диалога в области политики и инфраструктуры, эффективного управления психосоциальными рисками; определяются основные индикаторы психосоциальных рисков в контексте макрополитики и на уровне предприятия.

Кроме того, в обследовании приведены данные, указывающие на взаимосвязь психосоциальных рисков и ухудшения здоровья; описывается влияние таких рисков на финансовое благополучие организаций; подчеркивается, что рассмотрение психосоциальных рисков невозможно в отрыве от государственной специфики, национальной культуры и особенностей менталитета; приводятся меры профилактики психосоциальных рисков.

О значимости осознания психосоциальных рисков на общеевропейском и международном уровнях свидетельствует и тот факт, что проблема насилия на рабочих местах (один из наиболее существенных факторов психосоциального риска) была включена в нормативный пункт повестки дня для обсуждения на Международной конференции труда в июне 2018 г.²⁷

Как уже отмечалось, в Российской Федерации проблемам психосоциальных рисков в целом и насилию на рабочих местах, в частности, до настоящего времени достаточного внимания не уделялось.

Представленная зарисовка в отношении методологии и методик оценки профессионального риска еще раз доказывает, что риск-ориентированная модель управления охраной нуждается в существенной доработке на разных уровнях – это относится и к концептуальным научным разработкам, и к систематизации в нормативном регулировании, и к разработке обслуживающих правовую модель технологий. Можно определить еще массу различных обстоятельств, в силу которых риск-ориентированная модель СУОТ в том виде, в котором она сейчас формируется, не вполне жизнеспособна и приемлема для современного российского работодателя, даже социально ответственного.

В заключение, однако, подчеркнем, что концепция риск-ориентированной модели представляется новой вехой на пути правового прогресса, поэтому исследование возможных вариантов и моделей ее проявления определит научную правовую повестку на несколько лет вперед.