Административная деятельность осуществляется по широкому спектру направлений. Одним из аспектов ее функциональности является правоохранительная составляющая, в реализации которой непосредственное участие принимает орган внутренних дел, а также иные правоохранительные органы. Следует сказать, что в ходе реализации полицией административной деятельности возникает ряд обстоятельств, влекущих за собой юридические последствия. Данные обстоятельства в теории характеризуются как юридические факты. В этой связи рассмотрим и проанализируем категорию юридического факта с точки зрения определения ее институционального и функционального характера применительно к деятельности органов внутренних дел (полиции).

Обратим внимание, что понятие «юридический факт» одним из первых ввел в научный оборот Ф.К. Савиньи. Так, в работе «Система современного римского права» он писал: «Я называю события, вызывающие возникновение или окончание правоотношения, юридическими фактами»¹. По данному вопросу Н.М. Коркунов отмечал: «Факты, обусловливающие применение юридических норм, называются юридическими фактами»².

Аналогичные высказывания можно найти в работах другого видного ученого-юриста П.Г. Виноградова. Так, в своих очерках по теории права, исследуя юридические факты, он объяснял, что значение рассматриваемых фактов заключается в создании необходимых связующих звеньев между обстоятельствами и событиями повседневной жизни юридических норм³.

До сих пор в научной литературе нет единого взгляда по поводу юридического факта. Распространенным является мнение, что юридический факт – это конкретное жизненное обстоятельство, с которым юридическая норма связывает возникновение, изменение или прекращение правовых последствий (правоотношений)⁴.

По мнению В.И. Синайского, «юридический факт есть понятие чисто юридическое. Само по себе никакое обстоятельство не может вызвать юридических последствий, если за таким обстоятельством право не признает свойства производить эти последствия»⁵.

Юридические факты «во всех случаях являются условиями осуществления норм права»⁶. Если норма права – основа правового регулирования, то юридический факт – проводник правовой энергии⁷.

Иной позиции придерживается С.А. Зинченко, который пишет, что взгляд на юридические факты как на «проводник» энергии норм объективного права только запутывает ситуацию, искажая подлинную картину движения права в какой бы то ни было форме. По мнению исследователя, «правовые формы, порождаемые юридическими фактами (правоотношения), непосредственно развиваются по своим внутренним закономерностям, а юридические факты воздействуют на правоотношение лишь тем, что порождают, изменяют или прекращают его»⁸.

Споры по поводу понятия юридического факта носят порой терминологический характер, а иногда являются результатом различных методологических позиций отдельных исследователей. Вследствие этого трудно не согласиться с мнением В.Б. Исакова, который утверждает, что разработка вопросов юридических фактов открывает специфическое методологическое направление в объяснении правовых явлений⁹.

На наш взгляд, такой подход оправдан еще и потому, что юридические факты – это именно та сфера событий и действий, где правовые нормы непосредственно соприкасаются с конкретной деятельностью правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел.

Более того, как представляется, юридические факты являются гарантиями законности. В принципе любой юридический факт, закрепленный в норме права, выступает гарантией законной деятельности, так как зафиксированные в нормах права юридические факты призваны описать точные условия, при которых могут наступать правовые последствия.

Анализ исследуемого материала позволяет высказать несколько суждений:

1) понятие и содержание юридических фактов в административном праве относятся к числу фундаментальных, ключевых, поскольку это напрямую связано с законодательной и правоохранительной деятельностью;

2) правильный отбор, анализ юридических фактов, точное применение юридических норм – одна из основных задач правоохранительных органов;

3) понятийный аппарат юридического факта включает в себя многие элементы терминологического характера и является результатом различных методологических позиций отдельных исследователей.

Юридические факты в теории права имеют большое значение для правового регулирования общественных отношений, в том числе и в сфере административно-правоохранительной деятельности сотрудников органов внутренних дел (полиции). Значимость и научная ценность юридических фактов заключается в том, что, четко зафиксированные в законодательстве, они представляют собой одну из важнейших гарантий - законность.

Анализ юридической литературы по данной проблеме позволяет сказать, что в чистом виде конкретных схем, элементов (понятий), «обрисовывающих» юридические факты в административном праве, практически нет. Близкие к данному правовому «устройству», но разные по содержанию термины используются в научной литературе правоведами в различных сферах правовой науки, в том числе и в области административного права. Так, например, в сфере административного права рассматриваются обстоятельства, связанные с возникновением, изменением и прекращением организационных отношений¹⁰.

На наш взгляд, с учетом современных научных теорий организационные отношения – это узкий подход к исследованию юридических фактов в административном праве. Предназначение юридических фактов в области административно-правового регулирования – это конкретное обеспечение возникновения, изменения и прекращения правовых отношений в сфере государственного управления.

Как представляется, в административном праве юридические факты:

1) обусловливают возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений непосредственно в сфере государственного управления;

2) как основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений имеют характерные черты (особенности), отражающие сферу административно-правового регулирования;

3) являются одним из основных элементов административно-правового регулирования, формулируются и закрепляются нормой административного права;

4) в отдельных случаях предопределяют воздействие норм права на общественные отношения в сфере государственного управления;

5) имеют способность вызывать наступление правовых последствий в сфере государственного управления.

Своеобразие административного права позволило нам определить искомое понятие: юридическим фактом в административном праве является конкретное обстоятельство, предусмотренное нормами права, которое по воле субъекта либо помимо его воли приводит в динамику административно-правовые отношения в сфере государственного управления.

Таким образом, для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения необходим еще юридический факт, т.е. то фактическое обстоятельство (действие, событие), с которым административно-правовая норма связывает наличие того или иного административного правоотношения в сфере государственного управления.

Не углубляясь в полемику по данному вопросу, отметим, что юридические факты важны особенно для сотрудников органов внутренних дел (полиции) в административной сфере деятельности.

Анализируемые факты фиксируются законодательством в процедурно-процессуальной форме. Так, например, в ст. 24.5. КоАП РФ закреплены обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, которые и являются юридическими фактами в рассматриваемой области общественных отношений. При реализации административного процесса именно по ним «ориентируется» уполномоченное должностное лицо правоохранительного органа: возбуждать ли соответствующее дело или вообще не начинать данного производства по делу¹¹.

Существенной особенностью рассматриваемого института является взаимозаменяемость составляющих его элементов, которая проявляется во «взаимопревращении» одних его элементов в другие. Так, в механизме реализации административной деятельности органов внутренних дел юридические факты и правоотношения могут «меняться местами», а последние способны выступать в роли юридических фактов. Например, гражданин Российской Федерации совершил неправомерные действия, предусмотренные ст. 19.3. КоАП РФ. Стало быть, возник юридический факт, который перерастает в правоотношения, «завязывающиеся» на основе административных норм между должностным лицом органа внутренних дел (полиции) и правонарушителем. В результате этих правоотношений указанное должностное лицо также совершает юридический факт, а именно: составляет на гражданина, совершившего правонарушение, протокол об административном правонарушении. Следовательно, рассматриваемые правоотношения выступили в роли юридических фактов.

Заметим, что юридические факты, порождающие административные отношения в органе внутренних дел, имеют свои компоненты. Ими являются действия и события, которые выступают в виде фактического (юридического) состава. Данный состав представляет собой систему компонентов юридических фактов, необходимых для наступления последствий: возникновения, изменения, прекращения правоотношения.

На наш взгляд, развивая данную систему, помимо действий и событий в нее необходимо включить процессуальные сроки, а также процессуальный акт-документ. Проанализируем указанные компоненты. Своеобразным компонентом анализируемых фактов, способствующих реализации административной деятельности в органе внутренних дел, являются процессуальные сроки. Заметим, что они не связаны с ситуацией, а выступают как свершившиеся факты чего-либо. Их истечение, на наш взгляд, обычно влечет наступление существенных правовых последствий: утрачивается право на обжалование и опротестование, на возбуждение дела об административном правонарушении и его рассмотрение.

Отметим и то, что несоблюдение должностными лицами органа внутренних дел (полиции) сроков в своей административной деятельности влечет по отношению к ним дисциплинарные последствия.

Элементом юридических фактов выступает также процессуальный акт-документ. Появление такого акта – необходимое условие возникновения, изменения и прекращения правоотношений в административной сфере деятельности органа внутренних дел (полиции).

Следует отметить, что в научной литературе не показана должная значимость этого компонента в реализации административной деятельности. Однако в некоторых работах прослеживается анализ отдельных тезисов, посвященных акту-документу¹².

Процессуальные акты-документы подчеркивают юридический факт как аспект процессуальной деятельности. В них завершается логическое развитие юридической нормы. Процессуальные документы способствуют оптимальной реализации предписаний, заложенных в правовой норме. Такие акты издаются уполномоченным субъектом в сфере государственно-управленческой деятельности, в том числе и в административной деятельности органа внутренних дел (полиции).

Сущность процессуального документа сводится прежде всего к тому, что в нем оформляется императивное волеизъявление субъектов, применяющих положения нормативных актов в административной деятельности органа внутренних дел. Процессуальные документы должны отвечать установленным требованиям: быть законными и обоснованными, содержать разборчивое и грамотное изложение сведений. Эти требования четко закреплены в соответствующих нормативных актах (например, в ст. 28.2 КоАП РФ).

Среди процессуальных актов-документов в административной сфере деятельности органа внутренних дел следует, на наш взгляд, выделить правоприменительные и иные процессуальные акты-документы. Примером акта применения норм процессуального права может служить решение суда по жалобе гражданина на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом органа внутренних дел. Кроме того, к этим актам следует отнести протоколы, оформляющие в процессуальном порядке различные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а также другие процессуальные акты-документы, предусмотренные законодательством и применяемые исключительно субъектами юрисдикции, т.е. судьями, должностными лицами органа внутренних дел (полиции).

К иным процессуальным актам-документам следует причислить сообщения, заявления физических и иных лиц, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Итак, юридическим фактом в административно-правоохранительной сфере является конкретное обстоятельство, предусмотренное нормами административного права, которое приводит в динамику административно-правовые отношения в сфере правоохранительной (административной) деятельности органов внутренних дел (полиции).

Теперь о классификации юридических фактов в исследуемой сфере общественных отношений.

Следует сказать, что в настоящее время мало публикаций, посвященных юридическим фактам в теории правоохранительной деятельности полиции¹³. Административно-правовой статус сотрудников органов внутренних дел регламентирован следующими нормативными актами: Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»¹⁴ (далее - Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ); Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁵ (далее - Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ); Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁶ (далее – Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 247-ФЗ).

В федеральных законах в основном изложены нормы административного права. Они, во-первых, закрепляют права, обязанности, ответственность сотрудников органов внутренних дел, а во-вторых, эти нормы порождают соответствующие административно-правовые отношения. Обстоятельства же, связанные с возникновением, изменением и прекращением данных отношений, относятся к юридическим фактам.

Научное исследование административно-правовых норм, закрепляющих юридические факты в деятельности сотрудников полиции, напрямую связано с реализацией их субъективных прав и обязанностей. Точная фиксация в законодательстве юридических фактов помогает сотрудникам органов внутренних дел правомерно реализовать соответствующие нормы в своей правоохранительной деятельности.

Следует сказать, что юридические факты в теории правоохранительной деятельности образуют определенную систему. Анализ этой системы позволяет сделать вывод о том, что существуют разнообразные виды юридических фактов в деятельности органов внутренних дел. Для того чтобы любая классификация обладала научной ценностью и практической значимостью, необходимо правильно определить соответствующие критерии.

Анализ действующего законодательства позволяет выявить следующие критерии классификации юридических фактов в деятельности сотрудников органов внутренних дел.

1. В зависимости от характера действия - юридические факты одноразового действия и многоразового действия.

Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 247-ФЗ единовременная социальная выплата производится сотруднику, имеющему стаж службы в органах внутренних дел не менее 10 лет в календарном исчислении.

Для приобретения жилого помещения она выплачивается сотруднику один раз за весь период государственной службы, в том числе службы в органах внутренних дел. Это - юридический факт одноразового действия.

Теперь рассмотрим пример многоразового действия. Так, согласно ч. 7 ст. 15 («Вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения») Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ о каждом случае вхождения сотрудника полиции в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан письменно уведомляется прокурор в течение 24 час.

2. По правовым последствиям юридические факты в деятельности сотрудников органов внутренних дел классифицируются на:

правопорождающие;

правоизменяющиеся,

правоприостанавливающие,

правовосстанавливающиеся;

правопрекращающиеся.

Рассмотрим в предложенном порядке.

Правопорождающие юридические факты.

Так, например, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ правоотношения на службе в органах внутренних дел между Российской Федерацией и гражданином возникают и осуществляются на основании контракта, который порождает конкретные основания возникновения правоотношений на службе в органах внутренних дел (например, поступление на службу в органы внутренних дел; назначение на должность в органах внутренних дел; присвоение специального звания и др.).

Правоизменяющиеся юридические факты.

Согласно ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ изменение правоотношений на службе в органах внутренних дел (например, назначение сотрудника органов внутренних дел на другую должность в органах внутренних дел) осуществляется на основании согласия или ходатайства сотрудника, выраженных в письменной форме в его обращении к руководителю федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченному руководителю.

Следует отметить, что из каждого правила есть исключение. Без согласия сотрудника органов внутренних дел правоотношения на службе в органах внутренних дел изменяются только в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ, а также Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ.

Правоприостанавливающие юридические факты. Так, например, в ст. 26 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ закреплено положение о том, что в период действия военного положения применение некоторых статей данного Федерального закона приостанавливается.

Или, например, в соответствии со ст. 31.6 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел, являющиеся субъектами административной юрисдикции и вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение в случае принесения протеста прокурором на данное постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста.

Более того, согласно ст. 37 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ служба в органах внутренних дел приостанавливается:

1) в случае избрания (назначения) сотрудника органов внутренних дел членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ или избрания сотрудника депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

2) в случае наделения сотрудника органов внутренних дел полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

3) в случае избрания сотрудника органов внутренних дел депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования или назначения сотрудника на должность главы местной администрации и др.

Кроме того, ст. 45 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ приостанавливает присвоение очередного специального звания в случае:

1) привлечения сотрудника в качестве обвиняемого по уголовному делу, возбуждения в отношении его уголовного дела;

2) наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания.

Правовосстанавливающиеся юридические факты. Так, в ст. 74 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ предписано, что сотрудник органов внутренних дел, признанный в установленном порядке незаконно уволенным со службы в органах внутренних дел, подлежит восстановлению в прежней должности и (или) специальном звании.

Основанием для восстановления сотрудника органов внутренних дел на службе в органах внутренних дел являются:

1) решение руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел;

2) вступившее в законную силу решение суда.

Правопрекращающиеся юридические факты. Они зафиксированы в ст. 80 («Основания прекращения службы в органах внутренних дел») указанного выше нормативного правового акта. Данная норма определяет, что служба в органах внутренних дел прекращается в случае: 1) увольнения сотрудника органов внутренних дел; 2) гибели (смерти) сотрудника органов внутренних дел.

Или, например, в ст. 88 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ зафиксированы юридические факты, устанавливающие предельный возраст, который позволяет сотруднику полиции прекратить службу в органах внутренних дел.

Заметим, что из каждого правила есть исключения. Вследствие этого интересно отметить юридический факт, изложенный в ст. 88 указанного выше Федерального закона. Так, например, предельный возраст пребывания на службе в органах внутренних дел для сотрудника органов внутренних дел, имеющего ученую степень доктора наук и замещающего должность в образовательной или научной организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, составляет 65 лет.

3. По характеру фактических действий юридические факты в правоохранительной деятельности полиции делятся на: а) юридические факты, устанавливающие правомерное поведение; б) юридические факты, устанавливающие неправомерное поведение.

Рассмотрим юридические факты, устанавливающие правомерное поведение. Так, например, в ст. 15 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ установлены правомерные действия сотрудников полиции, связанные с вхождением (проникновением) в жилые и иные помещения, территории.

Проникновение сотрудников полиции допускается в случаях:

1) спасения жизни граждан и (или) их имущества;

2) задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления;

3) пресечения преступления и др.

Рассмотрим теперь юридические факты, устанавливающие неправомерное поведение. Так, например, в ст. 49 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 324-ФЗ зафиксированы неправомерные поведения. К ним относятся:

1) несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации;

2) отсутствие сотрудника по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени;

3) нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения;

4) небрежное хранение оружия;

5) отказ или уклонение сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования (обследования) в случаях, если обязательность его прохождения установлена законодательством Российской Федерации;

6) неявка сотрудника без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации;

7) публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей.

4. По характеру фактических оснований (обстоятельств) юридические факты в деятельности сотрудников органов внутренних дел делятся:

а) на основания, связанные с применением мер принуждения сотрудниками органов внутренних дел (применение физической силы, специальных средств и оружия);

б) на обстоятельства, связанные с осуществлением сотрудниками органов внутренних дел своих полномочий в области административной юрисдикции.

Заметим, что точное описание юридических фактов, изложенных, например, в ст. 23 («Применение огнестрельного оружия») Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ, ориентирует сотрудников органов внутренних дел на правомерную реализацию соответствующих норм в своей деятельности.

Так, например, ст. 20 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ разрешает сотрудникам применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, в случаях:

1) пресечения преступлений и административных правонарушений; 2) доставления в служебное помещение полиции лиц, совершивших преступления и административные правонарушения; другие случаи.

Статьей 21 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ сотрудникам разрешено применять специальные средства в следующих случаях: 1) для отражения нападения на гражданина или сотрудника полиции; 2) для пресечения преступления или административного правонарушения; 3) для пресечения сопротивления, оказываемого сотруднику полиции; 4) для задержания лица, застигнутого при совершении преступления и пытающегося скрыться, и др.

Статьей 23 этого же Федерального закона сотрудникам разрешено применять огнестрельное оружие в следующих случаях: 1) для защиты себя и другого лица, если это посягательство сопряжено с насилием, опасным для жизни или здоровья; 2) для пресечения попытки завладения огнестрельным оружием; 3) для освобождения заложников; 4) для задержания лица, застигнутого при совершении деяния, содержащего признаки тяжкого или особо тяжкого преступления, против жизни, здоровья, собственности; 5) для отражения группового или вооруженного нападения на здания полиции и др.

Рассмотрим теперь обстоятельства, связанные с осуществлением сотрудниками органов внутренних дел своих полномочий в области административной юрисдикции.

Так, например, ст. 24.5 КоАП РФ фиксирует юридические факты (обстоятельства, исключающие производство по делу). К таковым относятся: а) отсутствие события административного правонарушения; б) отсутствие состава административного правонарушения; в) действие лица в состоянии крайней необходимости и др.

Следует отметить, что в рамках рассматриваемой юрисдикции на сотрудника органа внутренних дел распространяется не только ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ (юридический факт), но и ч. 2 ст. 24.5 Кодекса (последняя норма закрепляет итог юридического факта, а именно - производство по делу об административном правонарушении с последующим привлечением сотрудника уже к дисциплинарной ответственности).

Итак, точная фиксация в законодательстве юридических фактов помогает сотрудникам органов внутренних дел правомерно реализовать соответствующие нормы в своей правоохранительной деятельности.

Любой юридический факт, закрепленный в административном законодательстве, выступает гарантией законности, так как зафиксированные в нормах административного права юридические факты призваны описать точные условия, при которых могут наступать правовые последствия. Следовательно, чем больше будет предоставлено юридических фактов, тем выше степень законной реализации прав и обязанностей сотрудников органов внутренних дел в своей правоохранительной деятельности.