Законодательство России советского этапа развития закрепляло две тесно взаимосвязанные, однако далеко не однозначные формывзаимодействия депутатов с избирателями: отчеты депутатов перед избирателями и встречи депутатов с избирателями.

Отчеты депутатов перед избирателями ̶ составной элемент императивного и полусвободного мандата народного избранника. Отчет – это выступление депутата законодательного органа государственной власти с докладом о его работе и работе законодательного органа государственной власти за определенный период времени на собрании избирателей или собрании (конференции) избирательного объединения, предполагающее широкое обсуждение и оценку его избирателями¹.

Встречи депутатов с избирателями проходят обычно на общих собраниях коллективов предприятий, учреждений, организаций, собраниях граждан по месту жительства. В отличие от отчетов депутатов перед избирателями встречи между ними не предполагают оценку деятельности депутата избирателями, которая заносится в протокол собрания и передается в законодательный орган государственной власти. Встречи депутата с избирателями полезны не только для избирателей, которые получают от депутата интересную информацию, но и для самого депутата. Критические замечания, предложения, просьбы избирателей позволяют депутату знать потребности и нужды населения избирательного округа и своевременно принимать меры для их удовлетворения².

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 29.07.2017 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»³, отвергнув императивный мандат депутата и фактически установив свободный мандат депутата, упоминает только встречи депутатов с избирателями, которые должны проходить не реже чем один раз в полгода, во время которых он информирует избирателей о своей деятельности (п. 2, 3 ст. 8)⁴. Именно такой была правовая регламентация встреч депутата с избирателями первоначальной редакцией названного Закона.

Реализация на практике идеологического и политического плюрализма, представительство в законодательных органах государственной власти депутатов от политической оппозиции повлекли появление стихийных встреч депутатов с избирателями на улицах и площадях, выступления депутатов на митингах, участие в демонстрациях и шествиях.

Результатом такого развития событий явился Федеральный закон от 7°июня 2017 г. № 107-ФЗ⁵, который внес изменения в ст. 8 Федерального закона о статусе членов Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы. Соответствующие изменения были внесены еще в три федеральных закона. Они были распространены также на депутатов регионального и муниципального уровней⁶.

Во-первых, обращает на себя внимание дополнение ч. 1 ст. 8 указание на то, что депутат Государственной Думы, избранный по одномандатному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями своего округа. Следовательно, встречи депутата Государственной Думы с избирателями могут проходить только в пределах своего округа. В противном случае мероприятие не будет считаться встречей с депутатом.

Что касается депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу, то территория, на которой они обязаны поддерживать отношения с избирателями, была определена ранее ч. 1 ст. 8. Так, депутат Государственной Думы, входивший в качестве кандидата в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, поддерживает связь с избирателями на территории, которой соответствовала эта региональная группа кандидатов, т.е. с избирателями в соответствующем субъекте Российской Федерации, в соответствующей группе субъектов Российской Федерации или на части территории субъекта Российской Федерации. Фракция вправе дополнительно определить депутату Государственной Думы из состава фракции, входившему в качестве кандидата в региональную группу кандидатов соответствующего федерального списка кандидатов, для поддержания связи с избирателями субъект Российской Федерации, не охваченный региональными группами кандидатов указанного списка, между которыми распределены депутатские мандаты. В данном субъекте Российской Федерации связь с избирателями может поддерживать не более чем один депутат Государственной Думы из состава фракции, входивший в качестве кандидата в региональную группу кандидатов соответствующего федерального списка кандидатов. При этом число субъектов Федерации, в которых депутат Государственной Думы поддерживает связь с избирателями, не может быть более трех. Депутат Государственной Думы, входивший в качестве кандидата в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, поддерживает связь с избирателями в субъекте Федерации, не охваченном региональными группами кандидатов указанного списка, между которыми распределены депутатские мандаты, а при необходимости - и в ином субъекте Федерации. Для такого депутата Государственной Думы субъект Российской Федерации определяется фракцией в Государственной Думе, в которой он состоит.

Таким образом, депутатам Государственной Думы, которые были избраны по партийным спискам, разрешено проводить встречи с избирателями на всей территории России.

Во-вторых, Федеральный закон от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ подразделяет встречи депутатов с избирателями на две группы:

1) встречи, проводимые в помещениях, специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях;

2) встречи в рамках публичных мероприятий.

Каждая из названных групп встреч депутатов с избирателями имеет свой порядок проведения, установленный анализируемым Федеральным законом.

Встречи депутата Государственной Думы с избирателями согласно внесенной в ст. 8 Федерального закона о статусе депутата Государственной Думы новой ч. 6 проводятся в помещениях, специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях при условии, что их проведение не повлечет за собой нарушения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи. Уведомления органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления о таких встречах не требуется. При этом депутат Государственной Думы вправе предварительно проинформировать указанные органы о дате и времени их проведения. Таким образом, уведомление органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о встречах с избирателями для депутатов является добровольным, а не обязательным.

Таким образом, Закон вводит термин «внутридворовая территория» который не определен ни в федеральном, ни в местном законодательстве. В законодательстве субъектов Российской Федерации встречается лишь понятие «дворовая территория», границы которой при этом не устанавливаются.

Органы исполнительной власти субъекта Федерации, а также органы местного самоуправления определяют специально отведенные места для проведения встреч депутатов Государственной Думы с избирателями, а также определяют перечень помещений, предоставляемых органами исполнительной власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления для проведения встреч депутатов Государственной Думы с избирателями, и порядок их предоставления (ч. 7 ст. 8 Федерального закона от 07.06.2017 г. №°107-ФЗ).

Правовое регулирование специально отведенных мест для встреч депутатов с избирателями федеральный законодатель оставил на усмотрение регионального законодателя. При этом, по мнению Конституционного Суда РФ, предполагается, что предоставление таких помещений производится без взимания платы в порядке очередности обращения за ними, но с учетом возможности установления приоритета, исходя из принадлежности депутата к более высокому уровню публичной власти, и не может быть обусловлено его принадлежностью к политической партии или его политическими взглядами⁷.

Законодатель г. Москвы характеризует специально отведенные места как определяемые правовым актом Правительства Москвы территории для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера⁸. Аналогичное определение содержит Закон Алтайского края о публичных мероприятиях. Специально отведенные места определяются Правительством Алтайского края на основе предложений администраций муниципальных образований. Перечень специально отведенных мест подлежит обязательному опубликованию. При определении специально отведенных мест и установления порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц (ст. 3-1)⁹.

Конституционный Суд РФ, отметив отсутствие в Законе от 7 июня 2017°г. № 107-ФЗ <strong> </strong>критериев, которым должны отвечать специально отведенные места и помещения для встреч депутатов с избирателями, обратил внимание на то, что это не освобождает органы публичной власти от необходимости обеспечить депутатам реальную возможность пользования данной гарантией на началах юридического равенства, исключающего создание произвольных преференций или, напротив, сложностей, преград в реализации их полномочий, в том числе с ущербом для конституционно обоснованных прав политической оппозиции¹⁰.

Воспрепятствование организации или проведению в соответствии с настоящим Федеральным законом встреч депутатов Государственной Думы с избирателями влечет за собой административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 8 ст. 8).

Федеральный закон от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ впервые закрепляет норму, согласно которой встречи депутата Государственной Думы с избирателями в форме публичного мероприятия проводятся в соответствии с законодательством Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях (ч. 9 ст. 6). Таким образом, для депутатов Государственной Думы проведение публичного мероприятия с целью встречи с избирателями приравнено к проведению митинга, демонстрации, шествия.

Особых условий по срокам в Законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы не прописано. Следовательно, действуют правила уведомления по Закону о митингах в течение 10–15 дней. В Федеральный закон о митингах добавили формулировку о целях публичного мероприятия: информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата (регионального и муниципального уровней) с избирателями (ст. 7). Иными словами, встреча депутата с избирателями теперь стала публичным мероприятием. О проведении публичного мероприятия<strong> </strong>в целях информирования избирателей о своей деятельности региональные и местные депутаты должны уведомить власти о его проведении за<strong> </strong>5-10 дней.

Могут ли депутату отказать во встрече с избирателями в форме митинга? Формально не могут. Закон устанавливает административную ответственность за воспрепятствование организации или проведению встреч депутата Государственной Думы с избирателями в форме публичного мероприятия, определяемого законодательством Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях (ч. 10 ст. 8).

Однако на практике еще до принятия Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ исполнительные органы публичной власти отказывали в таком согласовании и по иным, не установленным в Законе основаниям. Теперь такой произвол применяется и в отношении депутатских инициатив. Так, депутат фракции КПРФ Государственного Совета Республики Татарстан А.В. Прокофьев внес законопроект, предлагающий не взимать плату в детских садах за те дни, в которые воспитанники по уважительной причине не посещали дошкольных учреждений. Законопроект не был поддержан двумя профильными комитетами Госсовета Республики Татарстан, была высказана критика по существу этого документа. В целях его доработки коммунисты решили провести в Казани встречи с избирателями с целью обсуждения высказанных замечаний. С учетом вступившего в силу Закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ встречу решено было организовать по правилам, установленным этим Законом. В Исполнительный комитет муниципального образования Казани 8 сентября 2017 г. было направлено уведомление о намерении провести митинг 20 сентября 2017 г. В уведомлении были четко прописаны цели мероприятия, время проведения, количество участников и другие необходимые для этого сведения. Место публичного мероприятия, выбранное организаторами, входит в перечень специально отведенных для этого мест, утвержденных Министерством юстиции Республики Татарстан 6 августа 2013 г.

Однако руководитель аппарата Исполнительного комитета муниципального образования Казани в ответ на уведомление направил «отказное» письмо, заявив, что организаторы, якобы, не указали цели публичного мероприятия. Вахитовский районный суд по жалобе коммунистов обязал Исполком муниципального образования Казани «немедленно рассмотреть уведомление». Тот же руководитель аппарата Исполкома, рассмотрев упомянутое уведомление от 8 сентября 2017 г., направил ответ инициаторам митинга с предложением провести его, но не по запрашиваемому месту, а на территории возле ООО ПЖКХ по ул. Васильченко, д. 6. Мероприятие состоялось в условиях, которые второй секретарь республиканского комитета КПРФ А.В. Прокофьев описал следующим образом:: «Помимо колючей проволоки и стойкой вони по этом адресу нас встречает мусороперерабатывающий завод, где происходит утилизация отходов и прием вторсырья»¹¹. Следует дополнить – выбранное администрацией место для митинга не значилось в официально утвержденном исполнительной властью Республики перечне территорий, отведенных для публичных мероприятий. Оно находится на значительном удалении от центра города и не удобно для прибытия туда на общественном транспорте. Приведенный пример доказывает возможность отказа в проведении встречи депутата с избирателями, что означает наличие препятствий в исполнении его депутатской обязанности. И такая ситуация может возникать неоднократно. Причиной для отказа, кстати, может стать и то, что другой депутат решил в тот же день встретиться на той же площади со своими избирателями, пусть даже в количестве 10 человек.

Учитывая подобную правоприменительную деятельность, положения Федерального закона № 107, приравнявшие встречи депутатов с избирателями к митингам, были обжалованы группой из 107 оппозиционных депутатов в Конституционном Суде РФ.

Депутат Государственной Думы Ю.П. Синельщиков, выступая на заседании Конституционного Суда РФ, привел аргументы, обосновывающие неконституционность соответствующей нормы Федерального закона № 107. По мнению авторов запроса в Конституционный Суд РФ, Закон противоречит целому ряду конституционных положений¹².

Он нарушает конституционный принцип разделения властей, самостоятельности и независимости органов законодательной и исполнительной ветвей власти, создает ограничения для беспрепятственной реализации депутатами всех уровней своих прав и обязанностей по информированию избирателей о своей деятельности в ходе встреч с ними, устанавливает фактически разрешительный порядок проведения встреч депутатов с избирателями, нарушает право граждан на беспрепятственные индивидуальные и коллективные обращения к депутатам, усложняет и без того непростую практику реализации ст. 31 Конституции РФ, провозгласившей право граждан на собрания, митинги, демонстрации и шествия.

В связи с принятием обжалуемого Федерального закона законодательная (представительная) власть поставлена в зависимое положение от исполнительной власти, депутаты всех уровней лишены возможности самостоятельно принимать решения о проведении встреч со своими избирателями, обязаны впредь согласовывать эти вопросы с органами исполнительной власти. Из содержания ст. 31 Конституции РФ следует, что митинг является заранее спланированным и организованным действием. Однако встречи депутатов с избирателями зачастую возникают стихийно. С учетом этого депутатская деятельность имеет особенности, которые не должны подпадать под регламенты, установленные законодательством о митингах.

Необходимо учитывать, что простое посещение депутатом объектов муниципального хозяйства может стихийно перерастать во встречу с избирателями. Из буквального применения положений Закона следует обязанность депутата либо заранее уведомлять о гипотетически возможном общении с избирателями, либо пресекать любые попытки обращения двух и более граждан к депутату вне специально отведенных для этого мест, либо избегать любых встреч с гражданами в общественных местах.

Депутат Государственной Думы Ю.П. Синельщиков привел из своей практики два случая нарушения требований Федерального закона в силу спонтанного возникновения необходимости проведения встреч с избирателями. «Первым был случай, когда ко мне на прием в одном из сельских районов пришла группа граждан, сообщивших о нарушениях экологических норм при устройстве свалки рядом с их деревней. Чтобы понять ситуацию, я вынужден был вместе с заявителями отправиться к месту свалки, куда прибыли и другие жители села. Поездка позволила понять обстановку, дать разъяснения и принять меры. Вторым случаем был ответ на приглашение руководителя сельскохозяйственного предприятия посетить его хозяйство, которое пытались, по его словам, “прибрать к рукам мошенники”. На одной из улиц села мне пришлось достаточно долго общаться с группой граждан, которые смогли внести ясность в возникшие у меня вопросы»¹³.

Изложенные выше аргументы группы депутатов не были учтены Конституционным Судом РФ в постановлении от 10 ноября 2017 г. № 27-П¹⁴. В обоснование своего вывода в резолютивной части Постановления Конституционный Суд РФ отметил комплексный характер института встреч депутата с избирателями, сочетающего публичные начала, обусловленные его принадлежностью к системе мер обеспечения представительной демократии, и частные начала, связанные с реализацией гражданами политической свободы в индивидуальных и коллективных формах. Нормативно-правовой порядок организации и проведения таких встреч требует соотнесения с порядком осуществления, в том числе другими гражданами, иных конституционных прав и свобод (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Это обязывает как федерального законодателя, так и правоприменителей, включая суды, находить разумный баланс интересов депутатов и избирателей, частных и публичных интересов иных субъектов, не ставя под сомнение ни саму возможность беспрепятственного осуществления депутатами возложенных на них публичных функций и задач, ни существо права граждан на проводимые депутатом встречи с избирателями за пределами внутридворовых территорий и специально отведенных мест и помещений. Законодатель, принимая анализируемый Закон, предполагал, что встречи депутатов с избирателями могут сопровождаться неконтролируемым скоплением значительного числа граждан, служить источником затруднений в реализации прав и законных интересов граждан и организаций, а также поводом для конфликтных ситуаций, преодоление которых может потребовать дополнительных сил и средств со стороны органов охраны правопорядка.

Федеральный законодатель, по мнению Конституционного Суда РФ, был вправе исходить из того, что депутаты всех уровней при выборе для проведения встречи с избирателями формы публичного мероприятия не могут пренебрегать установленными действующим законодательством требованиями, предъявляемыми к организации и проведению мероприятий подобного рода, поскольку соблюдение соответствующих требований является общей (универсальной) предпосылкой и условием для гармонизации публичных и частных интересов.

Прямое ограничение по перечню публичных мероприятий, которые могут использоваться для проведения встреч депутатов с избирателями, в анализируемом Законе отсутствует. Однако, по мнению Конституционного Суда РФ, проведение такого рода встреч возможно и оправданно лишь в форме тех публичных мероприятий, которые по своему характеру пригодны именно для информирования депутатом избирателей о своей деятельности, а также для выражения избирателями пожеланий депутату относительно его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит. Использование же специальных (по сути, упрощенных) условий проведения встреч депутатов с избирателями для выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики недопустимо.

Более того, Конституционный Суд выразил мнение, что если по своему характеру и содержанию встречи, проводимые на внутридворовых территориях, выходят за рамки информирования депутатом избирателей о своей деятельности, а выражение пожеланий депутату в отношении его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит, сводится к выражению общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера, то депутат обязан прекратить проводимую на внутридворовой территории встречу с избирателями. Будучи запланированной именно как встреча с избирателями в целях их информирования о своей деятельности, она фактически трансформируется в такое публичное мероприятие, проведение которого даже на внутридворовой территории требует уведомления¹⁵.

Последнее утверждение представляется возможным оценить критически. Оценивая в ходе встречи как на внутридворовой территории, так и на митинге деятельность депутата в представительном органе, избиратели могут высказывать пожелания, предложения относительно характера его поведения, голосования при обсуждении в представительном органе различных вопросов политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. И здесь присутствуют не только моменты частного поведения депутата как члена представительного органа со свободным мандатом, но и публичные моменты, поскольку депутат, будучи народным избранником, представителем избирателей, должен учитывать и отражать в своей деятельности общественное мнение избирателей. И поведение депутата, который в такой ситуации по рекомендации Конституционного Суда РФ прекращает встречу с избирателями, испугавшись высказываемых мнений и суждений избирателей относительно его поведения и голосования при обсуждении актуальных проблем внутренней и внешней политики в представительном органе, иначе как страусиным назвать нельзя. И вряд ли уход депутата в такой ситуации со встречи с избирателями, аргументированный тем, что ему запрещено обсуждать с избирателями актуальные проблемы внутренней и внешней политики Российского государства, будет понят и позитивно оценен избирателями и пойдет на пользу восприятию ими представительной системы в России, реализации ст. 3 Конституции РФ о принадлежности в России власти ее многонациональному народу. Полагаем, что подобное правовое регулирование встреч депутатов с избирателями не отвечает балансу частных и публичных интересов, ибо реализация интересов избирателей на знание актуальных проблем внутренней и внешней политики в деятельности представительного органа, членом которого является депутат, и доведение их до сведения депутата будут нарушены.