Механизм реализации законодательной инициативы зависит от качества законопроекта, которое обеспечивается автором и разработчиком законотворческой идеи. Процедура принятия законов возбуждается с момента внесения законопроекта в законодательный орган. Качество законопроектов оказывает воздействие на весь цикл законодательного процесса. Вполне справедливо указывается необходимость отдельного исследования законотворческой деятельности до этапа внесения законопроекта законодательной инициативы¹. Ключевой целью в законотворческой деятельности является не только необходимость в законодательном урегулировании определенной группы правоотношений, но и сохранение концепции автора законопроекта.

Актуальность темы исследования проявляется в поиске решений по повышению качества законотворческой деятельности автора законопроекта как необходимого условия реализации законодательной инициативы. Законодательные органы обновляются, между сессиями и созывами Государственной Думы Федерального Собрания происходит «зависание» законопроектов. Качественная законотворческая работа автора при обосновании законотворческой идеи способствует обеспечению реализации законодательной инициативы, что позволит исключить возможность «зависания» законопроектов.

Современное развитие правоотношений в сфере законотворчества невозможно без теоретической проработки проблем по определению авторской концепции законодательной инициативы как основания принятия к рассмотрению законопроекта законодательным органом власти и дальнейшего его продвижения до момента промульгации закона. Автор идеи законопроекта является заинтересованным субъектом в реализации законодательной инициативы и ее результате. Поэтому вовлечение автора идеи законопроекта в законотворческий процесс обеспечит эффективное развитие правоотношений между автором и законодательным органом.

Правовая неопределенность в законотворческой деятельности автора идеи законопроекта порождает необходимость в постоянном исследовании данного вопроса. Усиливает такую необходимость и расширение круга субъектов права законодательной инициативы (народу предоставлено право на авторство²).

Уровень правосознания и культура авторов идеи законопроектов являются важным социальным и политическим фактором в механизме законотворчества. Автор законопроекта вовлекается в правовую жизнь как «феномен социальной реальности»³ и делает попытку по реализации социальной необходимости в форме предложения идеи к разработке законопроекта. Насколько это получается у автора, зависит от различных факторов. Тезис о необходимости социализации законодательной инициативы на федеральном и на региональном уровнях законотворчества⁴ получает свое развитие в проблеме авторства идеи законопроекта. Очень редко идеи автора социальной правовой жизни находят свою реализацию в законе. Причин много. Из числа многих проблем следует отметить недостаточную проработку идеи, необходимость научного осмысления идеи автора, сложность техники изложения концепции идеи автором, отсутствие соотношения идеи автора с системой права, адаптация идеи и др.

Назначение законотворческой идеи состоит в выявлении необходимости законодательного регулирования отношений. Законы Российской Федерации регулируют все сферы жизнедеятельности общества, поэтому проблемы законодательства волнуют всех участников правоотношений. Именно законотворческая идея как первичный этап реализации законодательной инициативы направлена на решение многих правовых коллизий в социально-экономической и политической жизни общества. Так, авторами экономических направлений исследований ставится к решению круг проблем по обеспечению стабильности хозяйственного оборота посредством реализации института законодательной инициативы⁵. Выдвигается законотворческая идея, которая обоснованна и вполне способна стать первичным этапом к развитию законодательной инициативы.

Но научное осмысление и достаточная проработанность автором идеи законопроекта не всегда приводят к реализации законодательной инициативы. Большое число исследований содержат весомые предложения по реализации законодательной инициативы, но не все предложения находят свою реализацию в законотворческой деятельности парламента. Так, проф. О.Н. Горбунова уже полвека активно предлагает и развивает авторскую научную идею о необходимости принятия закона «О финансах». И на современном этапе развития финансовых правоотношений автор продолжает настаивать на необходимости принятия закона «О финансах», предлагает концепцию законопроекта⁶. На данном этапе появляются проблема обеспечения реализации механизма превращения научной идеи в законопроект и её воплощение в закон. К сожалению, как справедливо отмечают ученые, «писаное право неподвижно, оно изменяется только спорадически, и для изменения его всякий раз требуется приводить в движение сложный механизм законодательной машины»⁷. От проработанности идеи до этапа ее реализации – один шаг, причем в приводимом примере этот шаг – размером в несколько десятилетий.

Законодательная инициатива обеспечивает реализацию социальных интересов. Получив правовое закрепление, они составляют категорию правовых интересов⁸. На разработку законодательной инициативы оказывают влияние законотворческие политические установки государственной власти по реализации исходных положений государственной политики. Законотворческие идеи генерируются автором в законодательные инициативы с последующей их реализацией субъектом права по ст. 104 Конституции РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ или в региональных законодательных (представительных) органах власти в установленном Конституцией или уставом порядке. Право законодательной инициативы реализуется в соответствии с правилами, установленными конституционно-правовыми нормами. Реализация законодательной инициативы субъектом права – это эффективный результат обоснованности автором законодательной идеи. Автор при выдвижении законотворческой идеи должен учитывать всесторонний подход к обоснованию необходимости принятия закона.

Автор законотворческой идеи становится субъектом правоотношения по поводу реализации законодательной инициативы. Широкое восприятие круга авторов вызывает необходимость упорядочения правоотношений между автором и субъектом права реализации законодательной инициативы по ст. 104 Конституции РФ. Исключение «малограмотных» и «случайных графоманов» из числа авторов является одной из целей упорядочения правоотношения между автором и субъектом права реализации законодательной инициативы. Необходимость исключения «спора» и его последствий между автором и субъектом реализации законодательной инициативы становится важной целью к установлению правового статуса автора в качестве субъекта правоотношения.

Подлежит закреплению ряд прав и обязанностей у автора законотворческой идеи как субъекта правоотношения, в число которых по поводу реализации законодательной инициативы включаются:

формулировка идеи в тексте; научное обоснование идеи; социально-экономическое и политическое исследование основ идеи; правовой анализ правоотношения.

В числе прав автора законотворческой идеи как субъекта правоотношения по поводу реализации законодательной инициативы:

право на самостоятельное изложение законопроекта или на заключение договора по разработке законопроекта;

привлечение экспертов и специалистов;

право на обращение к субъекту права реализации законодательной инициативы с изложенной концепцией идеи (по ст. 104 Конституции РФ или в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации);

право на участие в законодательном процессе при рассмотрении законопроекта (например, принимать участие в работе ответственного комитета в рамках работы над законопроектом);

гарантии по информированию в рамках законодательного процесса по выдвигаемой идее непосредственно или посредством субъекта права реализации законодательной инициативы.

Предполагается, что идея законопроекта является «начальным юридическим фактом правотворческого процесса»⁹. Предлагается дополнить определение. Работа автора по изложению идеи законопроекта обеспечивает качественную разработку законопроекта с последующей реализацией законодательной инициативы. Всесторонне проработанная и обоснованная законотворческая идея способна получить развитие и преодолеть все этапы законодательного процесса. Именно на автора законотворческой идеи возлагаются вопросы обоснования идеи законопроекта и изложение концепции. Автор должен обеспечить полный объем законотворческой работы по изготовлению качественного законопроекта. Разработчик законопроекта только обеспечивает технику изложения структуры и содержания законопроекта. Если идея некачественно проработана, то законопроект не будет адекватно отражать сущность законотворческой идеи автора.

Исключение составляют решения Конституционного Суда о принятии (изменении) соответствующего закона как идеи законодательной инициативы. Конституционный Суд осуществляет охрану и защиту Конституции РФ, поэтому такое решение Конституционного Суда является обоснованным. Решения Конституционного Суда предлагается рассматривать в качестве идеи законопроекта, которые не должны рассматриваться парламентом на предмет целесообразности. Позиции Конституционного Суда РФ направлены на толкование положений Конституции РФ. Именно поэтому доводы к рассмотрению таких решений должны восприниматься Государственной Думой как основа (или идея) к законотворчеству.

Разработка и составление законопроекта ̶ один из этапов в реализации законодательной идеи. Без квалифицированной помощи разработать и составить законопроект практически невозможно. По общему правилу процедура составления законопроекта возлагается на автора законопроекта. Современное законодательство не предполагает апробацию теоретических доводов об авторстве законотворческой деятельности по подготовке законодательной инициативы.

В нормах конституционного права отсутствует механизм правового регулирования процесса разработки законопроектов, не устанавливаются и вопросы авторства законопроектов. Необходимость закрепления авторства законопроектной деятельности в нормах является отдельным дискуссионным вопросом.

Недостаточное регулирование вопросов авторства идеи законопроекта можно рассматривать как гарантию по обеспечению права на ее реализацию различными категориями субъектов, в том числе населением. Но проблема сохраняется в изложении идеи в тексте законопроекта. Отмечается, что авторы законопроектов редко являются их инициаторами¹⁰. Зарождение идеи законопроекта и проработка идеи часто не совпадают по субъектному авторскому составу. Механизм изложения законопроекта требует специальных навыков, тогда как идея законопроекта может зародиться у населения (российская общественная инициатива), в решениях Конституционного Суда (где законодателю «надлежит» устранить противоречия в праве), у авторов научных исследований. Авторы законотворческих идей редко разрабатывают законопроекты в рамках требуемых правил юридической техники.

Идея ученого, изложившего в научном исследовании целесообразность изменения законодательства, предполагает заявление о присутствии права на авторство законодательной инициативы. Но техническая разработка законопроекта не обеспечивается ученым и не является его обязанностью. Такая работа может быть выполнена и другим субъектом (коллективом) на договорной основе. Очередным препятствием к реализации автором идеи является отсутствие договорных отношений между автором и разработчиком законопроектов. Такая несогласованность в правоотношении по законотворчеству может привести к отсутствию сохранения концепции идеи в разработанном законопроекте, искажение идеи.

Развитие конституционного законодательного процесса сопровождается заимствованием «мировых образцов», которые должны быть адаптированы под отечественный менталитет¹¹. Для обобщения доводов и формулировки каких-либо выводов рекомендуется обращаться к зарубежному опыту. Справедливо высказывание: «Не использовать иностранный опыт в нормотворчестве ̶ глупо, а использовать ̶ опасно»¹². Исследователи зарубежных моделей авторства законотворческих идей показывают, что это – творческая работа в сфере искусства¹³.

Вопрос законотворчества получает довольно широкое распространение, поскольку законодательство охватывает все сферы жизни общества, во всех государствах. Зарубежный опыт по исследованиям авторских идей разнообразен, но сводится к тому, что разработка законопроектов требует познаний и умений ориентироваться в множественности наук¹⁴. Тезис зарубежных ученых о разработке законопроекта профессиональными сообществами следует поддержать. Перспективным будет обратиться к исследованиям ученых по законотворческому проектированию Канады о необходимости навыков филологических познаний разработчика законопроектов¹⁵.

Российскими исследователями предъявляются критические требования к авторам законопроектов. Считается, что такую работу необходимо поручить только юристу¹⁶. Предъявляются требования о наличии одновременно и квалификации филолога, и квалификации юриста, и определенного опыта работы, и много других требований¹⁷. Все заявленные требования обоснованны, но возникает вопрос о практической реализации данного предложения. Круг лиц, способных стать субъектами, авторами-разработчиками законопроектов, существенно сужается. Одновременно авторские идеи научных осмысленных концепций увеличиваются с каждым опубликованным и изданным научным трудом ученого круга.

Отечественные исследователи считают, что перечень субъектов законотворчества по внесению законопроектов в России неоправданно расширен и должен быть уменьшен¹⁸. В развитие этих доводов следует обеспечить основания для установления повышенных требований навыков и профессионализма к авторам законотворческих идей как участникам правоотношений по поводу реализации законодательной инициативы. Основанием к развитию таких суждений служат доводы проф. С.А. Авакьяна о профессионализме авторов законопроектов¹⁹, с которыми нельзя не согласиться при учете трудоемкости механизма реализации законодательной инициативы. И это только в федеральном парламенте. В региональных парламентах проявляется специфика проблем по реализации законодательной инициативы автором законотворческой идеи.

Круг субъектов по авторству законотворческой деятельности в рамках законодательной инициативы не определен. На каждом этапе работы по реализации законодательной инициативы может изменяться состав участников-субъектов (ученый, автор, разработчик, эксперт, и пр.). Совместная деятельность по реализации авторской идеи законопроекта должна быть обеспечена прочной взаимосвязью с субъектом права реализации законодательной инициативы по Конституции РФ (ст. 104). В процедуру разработки законопроекта вовлекается широкий круг субъектов.

Автор должен соблюдать правила законотворческой техники. Начальная стадия законотворческого процесса по зарождению идеи приравнивается к законотворческой технике (технологии) как самостоятельному приему²⁰. Предполагается, что данное определение требует уточнения в части многогранности механизмов и составных компонентов законотворческой техники. Термин «техника» охватывает широкий спектр средств, ведущий к выражению воли через закон. Юридическую технику связывают с возникновением парламентаризма, с законотворчеством²¹ как одним из факторов к началу обсуждения данного понятия.

Под «техникой» понимают механизм или правила разработки законопроекта²². Многогранность данного понятия обсуждается разными специалистами. Психологи утверждают, что личные качества авторов законопроекта являются важным фактором содержания юридической техники. Политологи в основу законотворческой техники устанавливают властные отношения, обеспечивающие реализацию законодательной инициативы. Юристы разделяются по направлениям отраслей: теоретики исследуют вопросы права, конституционалисты рассматривают субъекты и основания. Доводы экономистов указывают на учет фактора ресурсов и стимулов к возникновению законодательной инициативы. Задача автора-составителя очень сложна: объединить результаты всех исследований для эффективности реализации законодательной инициативы.

При всем многообразии техники законотворческого процесса по обеспечению реализации законодательного процесса следует учесть все возможные перспективы воздействия на идею законопроекта. Задача автора – не допустить возможности по исчезновению идеи, значит, достаточно обоснованно над ней поработать.

Вопросам соблюдения автором техники при разработке идеи и составлении законопроекта в исторических источниках отводилось много внимания. Так, первые источники по законотворчеству на Руси указывали автору на доступность в изложении закона. Понятность законов была необходимостью для соблюдения народом законов: «Преступления не столь часты будут, чем большее число людей уложение читать и разуметь станут…»²³. В советский период сложность реализации автором идеи законопроекта основана на революционности правосознания²⁴. Устанавливался научный коллектив авторов, на который и возлагали авторскую разработку «нужных» законопроектов²⁵.

Советский опыт по установлению коллегиальных авторов-разработчиков законотворческих идей может стать полезным для сохранения коллективности и на современном этапе развития и становления законотворческого процесса. В науке конституционного права утвердилось мнение ученых, что подготовка законопроекта осуществляется субъектом, которому принадлежит инициатива издания соответствующего законодательного акта²⁶. Но осуществить разработку качественного законопроекта автору в одиночку не под силу. В Российской Федерации отсутствуют нормы по регулированию не только механизма разработки законопроектов, но и порядка реализации данного механизма автором. Авторы законопроектов не тождественны субъекту права реализации законодательной инициативы и, как правило, не совпадают с коллективом разработчиков идеи законопроекта.

В субъектах Российской Федерации законотворческий процесс более детализирован в нормах права. Законотворческие предложения автора находят свою правовую регламентацию на региональном уровне законодательного процесса. Традиционно представительному органу местного самоуправления предоставлено право на авторскую разработку идеи законодательного предложения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в Уставе Красноярского края предусматривается внесение в Законодательное собрание края только в единственной форме законодательной инициативы – это законопроект, изложенный в виде правовых предписаний²⁷. Предполагается, что законотворческие предложения представительным органом муниципальных образований Красноярского края могут быть реализованы в качестве законотворческой идеи. Представительный орган местного самоуправления может реализовать законотворческое предложение как автор законотворческой идеи.

В Кемеровской области устанавливаются основания для законотворческого предложения для любого автора идеи без ограничений²⁸. Кемеровская область может служить примером в развитии механизма правового регулирования авторских законотворческих идей, поскольку устанавливается правовая основа в развитие новых правоотношений между инициатором (автором законотворческой идеи) и субъектом права реализации законодательной инициативы. Инициатор вправе предложить идею, а субъект права реализации законодательной инициативы обязан принять мотивированное решение по отклонению или разработке законопроекта.

Показателем эффективности в работе автора идеи законопроекта является ее реализация в законодательной инициативе. Законодательная инициатива – это совместная коллегиальная деятельность авторов законопроекта и субъектов права по реализации конституционного права в качестве субъектов ̶ участников законотворческого процесса по реализации законодательной инициативы. В законотворческом процессе интересы всех участников должны совпасть, что является сложным согласованным результатом совместной законотворческой деятельности. Предполагается, для такой законотворческой деятельности автор и субъект права реализации законодательной инициативы должны быть знакомы и работать совместно. Круг авторов идеи законодательной инициативы значительно сужается, поскольку не каждый автор обладает возможностью работать в сфере деятельности субъекта права совместно.

Итак, автор законотворческой идеи обладает универсальным статусом в правоотношениях по поводу реализации законодательной инициативы. Сложность и многогранность сопутствующих законотворческих технологий по обеспечению реализации законодательной инициативы и ее воплощения в закон указывают на коллегиальное сотрудничество как основу законотворческих отношений. Необходимость всестороннего обоснования идеи законопроекта порождает повышение критериев требований к профессионализму и навыков у автора. Преодолению проблем в развитии предлагаемых идей авторами законопроектов и перерождению их в законопроект будет способствовать принятие правовых основ по регулированию правоотношения по поводу законотворческой деятельности (например, установление договорных отношений между автором и разработчиком законопроекта, субъектом права реализации законодательной инициативы, экспертами и другими участниками).

Вопросы по установлению правового статуса автора идеи законопроекта остаются неразрешенными, но предлагаются к развитию и в дальнейших исследованиях. Труд автора законотворческой идеи многогранен, охватывает деятельность по научному и социально-экономическому обоснованию идеи законопроекта, по обеспечению условий политической необходимости и правовому анализу. В целях реализации законотворческой идеи автор должен обладать высоким уровнем профессионализма и осуществлять сотрудничество с иными участниками законотворческой деятельности в рамках коллективного труда по подготовке законопроекта.