Подследственность¹, будучи одним из общих условий предварительного расследования, представляет собой совокупность установленных уголовно-процессуальным законом правил, регламентирующих принадлежность конкретных уголовных дел (материалов доследственной проверки сообщений о преступлениях) к компетенции строго определённых органов дознания либо предварительного следствия. Причем ввиду ставшего уже традиционным для национальной системы уголовной юстиции подчинения этих органов ведомствам полицейского либо параполицейского² типа правила подследственности сконструированы в четком соответствии с подходами к организации исполнительной власти, характеризующимися разграничением правоприменительных полномочий по отраслевому (ведомственностями) и территориальному (зональному) принципам.

Так, из смысла закона фактически вытекают два критерия подследственности: а) ведомственный, предполагающий принадлежность любого уголовного дела к компетенции определённого ведомства (Следственного комитета РФ, ФСБ России, МВД России и т.д.) и выявляемый исходя из предварительной квалификации деяния либо особого статуса подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего (ч. 2–6 ст. 151 УПК РФ); б) территориальный, подразумевающий зональное распределение полномочий между различными органами дознания и предварительного следствия, подчинёнными одному и тому же ведомству (ч. 1, 2 ст. 152 УПК). Кроме того, предусмотрен ряд «страховочных» правил, позволяющих сгладить неизбежно возникающие в правоприменительной практике шероховатости: рационально определить подследственность при соединении в одно производство двух или нескольких уголовных дел (ч. 7 ст. 151, ч. 3 ст. 152 УПК РФ), передать дело (материал доследственной проверки) по подследственности в другой орган предварительного расследования (ч. 4 - 6 ст. 152 УПК РФ), разрешить спор о подследственности (ч. 8 ст. 151 УПК РФ).

Указанные положения закона уже неоднократно становились объектом исследований ученых-процессуалистов, поэтому не связаны с какими-то особыми доктринальными проблемами, не побуждают к научным спорам и дискуссиям. А периодически возникавшие в правоприменительной практике трудности имеют сугубо прикладной характер и обусловлены возможностью вариативного толкования правил подследственности в наиболее сложных случаях, например, при определении места совершения хищения денежных средств путем использования современных web-технологий и т.п. На сегодняшний день именно эти проблемы и представляются самыми актуальными, привлекая многих специалистов³, в том числе в недавнем прошлом затрагивались в одной из практико-ориентированных публикаций, подготовленной автором настоящей статьи совместно с помощником Останкинского межрайоного прокурора г. Москвы А.А. Приходько⁴.

Вместе с тем ученые-процессуалисты практически никогда не уделяли внимания методологическим основам института подследственности, не пытались выявить его «высокое» процессуальное предназначение, предопределяющее его введение в сферу законодательного (не подзаконного, а именно законодательного!) регулирования в качестве одного из общих условий предварительного расследования. В подавляющим большинстве соответствующих публикаций этому обстоятельству либо вообще не придается никакого значения⁵, либо оно позиционируется как некая не требующая подтверждения аксиоматическая данность⁶.

Впрочем, отдельные авторы все-же пытались выявить «высокое» предназначение подследственности, объясняющее стремление к ее законодательной регламентации. Например, существование подобного института уголовно-процессуального права связывалось с укреплением режима законности досудебного производства, обеспечением прав невластных участников процесса, повышением воспитательной функции уголовной юстиции⁷. Но подобные позиции видятся несколько надуманными, поскольку сводятся к не подкрепленным доводами и аргументами голословным утверждениям самого общего характера.

В иных публикациях «высокая» правовая роль подследственности объясняется некоторой аналогией по отношению к близкому по содержанию уголовно-процессуальному институту подсудности, определяющему правила отнесения уголовных дел к ве́дению различных судов общей юрисдикции. В частности, правила подследственности увязываются с легитимностью и беспристрастностью должностных лиц органов предварительного расследования, а их несоблюдение отождествляется с основанием отмены приговора, постановленного незаконным составом суда⁸.

Эти суждения также видятся не вполне состоятельными. Ведь существование института подсудности предопределяется конституционными основами российской государственности и связано с особой ролью суда и правосудия в обеспечении правовой защищенности населения (ст. 47 Конституции РФ), тогда как институт подследственности предполагает сугубо «внутренний» характер, ограничивается исключительно сферой уголовно-процессуального регулирования, а его введение в Уголовно-процессуального кодекс РФ никогда не обусловливалось ничем иным как инициативным желанием законодателя (в частности, разработчиков Уголовно-процессуального кодекса РФ) придать этим правилам особую юридическую силу. К тому же тезис, увязывающий «высокое» предназначение правил подследственности с правом обвиняемого (подозреваемого), потерпевшего и других заинтересованных лиц на нахождение соответствующего уголовного дела в производстве беспристрастного следователя (дознавателя), вообще представляется ошибочным – это право находит прикладное воплощение в совершенно иных положениях уголовно-процессуального закона, например в нормах, регламентирующих возможность замены одного следователя (дознавателя) другим, устанавливающих основания и порядок отвода следователя (дознавателя) и т.д.

Более того, подсудность уголовного дела в принципе определяется на основе несколько иных критериев, обусловленных не сколько подходами к формированию органов исполнительной власти (суды таковыми органами не являются), сколько подходами к построению судебной системы Российской Федерации, предполагающими разделение всех судов общей юрисдикции по территориальному и звеньевому (уровневому) принципам. Причем особое значение придается именно звеньевому критерию подсудности (ст. 31 УПК РФ), поскольку к представителям разных звеньев судебной системы предъявляются различные требования, например, к судьям районного уровня – достижение 25-летнего возраста и не менее чем пятилетний юридический стаж, к судьям областного уровня – достижение 30-летнего возраста и не менее чем семилетний юридический стаж и т.д. Тогда как для замещения должностей в органах дознания и предварительного следствия подобных дифференцированных требований в целом не существует⁹, а из смысла Уголовно-процессуального кодекса РФ вытекает тезис о процессуальном равенстве всех следователей и всех дознавателей независимо от ведомственной принадлежности и уровня соответствующего органа предварительного расследования.

Вышеизложенное невольно приводит к убеждению, что институт подследственности вообще не имеет никакого «высокого» правового значения, требующего регламентации соответствующих правил не иначе как посредством федерального закона. Одновременно приходит и понимание отсутствия научных исследований, посвященных методологическим основам феномена подследственности – таких основ просто не существует и в нынешней парадигме уголовного судопроизводства, предполагающей внесудебный (полицейский или параполицейский) характер досудебного производства, по всей видимости, существовать не может. Правила распределения уголовных дел (материалов доследственной проверки) между различными органами предварительного расследования ником образом не зависят от сущности и назначения уголовного судопроизводства, не предопределяются его принципами, не находятся в прямой причинно-следственной связи с потребностью обеспечения прав и законных интересов участвующих в уголовном деле лиц.

Таким образом, представляется, что правила подследственности выполняют не более чем организационно-управленческую, в определённом смысле технологическую роль. Они способствуют рациональному распределению уголовных дел и материалов доследственной проверки между разными органами предварительного расследования, устранению (по крайней мере сокращению) необоснованных споров между ними, обуславливают возможность более или менее правильного расчета их штатной численности, определяемой с учетом необходимости возложения на каждого дознавателя и следователя относительно равномерной служебной нагрузки, обеспечивают территориальную доступность места производства предварительного расследования («кабинета следователя») для подозреваемых, обвиняемых, защитников, потерпевших, свидетелей, других участвующих лиц и т.д.

Организационно-управленческий характер подследственности уголовных дел не опровергается и другими учеными – специально обращается внимание на подобное предназначение подследственности, отмечается ее большая прикладная ценность как инструмента, позволяющего оптимизировать дознавательскую и следственную практику. В частности, правильное определение подследственности уголовного дела не без оснований связывается с обеспечением качества, полноты, оперативности и эффективности предварительного расследования, снижением волокиты и т.д.¹⁰ Однако при этом авторы, видимо, не желая сильно вдаваться в указанные нюансы, продолжают оценивать совокупность правил подследственности как классический институт уголовно-процессуального права, воспринимать их включение в предмет «высокого» законодательного регулирования как нечто само собой разумеющееся.

Более того, реальные причины проникновения подобных требований в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, равно как и в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1960 г., вполне очевидны и понятны. Они напрямую связаны с присущими развитию советской и постсоветской уголовной юстиции тенденциями, выразившимися в постепенной административизации предварительного расследования и все большей и большей законодательной формализации сугубо технических и технологических правил процессуальной деятельности¹¹.

Конечно, схожие по смыслу нормы всегда были присущи национальной системе уголовно-процессуального регулирования. Например, в ст. 288 Устава Уголовного судопроизводства Российской Империи (УУС) каждому следователю предписывалось осуществлять предварительное следствие на закрепленном за ним участке города либо уезда, а в ст. 289–294 УУС – предусматривались зональная компетенция следователей в части производства некоторых процессуальных действий. Однако «царская» модель досудебного производства, будучи основанной на «классических» (наполеоновских) канонах континентального типа уголовной юстиции, предполагала не столько административный, сколько подлинно судебный характер предварительного следствия, сопряженный с нахождением корпуса соответствующих должностных лиц – судебных следователей Российской Империи – в ве́дении судебной власти. И в этой связи установленные УУС правила зонального распределения уголовных дел между учреждёнными в городах и уездах следственными участками, по сути, представляли собой своеобразные требования «досудебной подсудности», а их нарушение фактически надлежало расценивать как рассмотрение уголовного дела незаконным составом суда.

Тогда как в послереволюционный период, досудебное производство по уголовному делу ввиду целого ряда причин начало постепенно утрачивать судебно-следственный характер и, в конце концов, было отнесено к компетенции внесудебных правоохранительных ведомств: вначале – прокуратуры, а затем – целого ряда органов исполнительной власти полицейского и параполицейского типа. Поэтому уже раннесоветское уголовно-процессуальное законодательство содержало гораздо более подробные правила распределения уголовных дел между еще не упраздненными следственными участками (кстати, и сам термин «подследственность» впервые получил легальное закрепление именно в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1922 г.). Например, у прокурора появились сугубо управленческие (административные) полномочия по передаче уголовного дело из одного следственного участка в другой, по разрешению споров о подследственности и т.д., связанные не столько с обеспечением режима законности досудебного производства, сколько с потребностью рационального распределения нагрузки между гипотетически равными подразделениями поднадзорного следственного аппарата.

И все-же наиболее значимые, в определённой степени качественные, преобразования института подследственности произошли позднее – на волне общего усиления вышеуказанных тенденций, связанных с проникновением в сферу «высокого» законодательного регулирования различных технических и технологических правил процессуальной деятельности. Так, ст. 126 и 132 УПК РСФСР 1960 г. уже включали достаточно развернутые правила определения ведомственной и территориальной принадлежности уголовных дел органам предварительного следствия. А в Уголовно-процессуальном кодексе РФ эти правила разрослись до невообразимых размеров и окончательно стали походить не столько на положения федерального закона, тем более на нормы кодифицированного источника права, сколько на очередной административный регламент, на очередную бюрократическую инструкцию, которыми, увы, так изобилует уголовно-процессуальное законодательство¹².

Самыми неудачными на этом фоне представляются многочисленные бланкетные нормы, предполагающие избыточную степень обусловленности законодательных требований к подследственности уголовных дел положениями иных отраслей российского права. Например, в соответствии с ч. 2–6 ст. 151 УПК РФ ведомственная подследственность по общему правилу определяется на основании т.н. предметного признака, т.е. в зависимости в точной квалификации содеянного, в связи с чем указанные положения наполнены множеством цифр, отсылающих правоприменителей к соответствующим статьям Особенной части УК РФ. Причем этот правотворческий перегиб приводит не только к изрядным практическим трудностям и злоупотреблениям, предопределённым потребностью дознавателей и следователей точно квалифицировать любое деяние на самом первоначальном этапе досудебного производства, в том числе при явном дефиците необходимой информации¹³. Данная юридико-техническая конструкция также вынуждает законодателя постоянно реагировать на криминализацию и декриминализацию определённых деяний, на иные веяния уголовной политики и систематически вносить текущие коррективы в правила подследственности, что негативно сказывается на стабильности и без того нестабильного, подвергаемого постоянным изменениям и дополнениям Уголовно-процессуального кодекса РФ. В частности, п/п. «а» п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ подвергался подобной корректировке 38 раз, п. 2) той же статьи – 15 раз, п. 3 той же статьи – 51 раз и т.д.

Еще более деструктивными для стабильности уголовно-процессуального права и правоприменительной практики видится нормотворческий подход, предполагающий прямое указание в федеральном законе на органы государственной власти, уполномоченные на проведение дознания или предварительного следствия по тем или иным уголовным делам: Следственный комитет РФ, органы внутренних дел, органы ФСБ России и т.д. Во-первых, использование этого подхода также требует постоянного внесения текущих коррективов в правила подследственности, обусловленных стремлением государства к обеспечению равномерности служебной нагрузки между разными ведомствами и тому подобными намерениями организационно-управленческого характера. А во-вторых, такой подход не учитывает подзаконной природы большинства органов дознания и предварительного следствия, то есть нахождения вопросов об их учреждении, реорганизации, ликвидации, о перераспределении их функций в ве́дении Президента РФ – в последнее время уже было проведено несколько таких «президентских» реформ, например образованы, а затем упразднены располагавшие собственным следственным аппаратом налоговая полиция и ФСКН России. В этой связи в сфере правового регулирования предварительного расследования существует опасность возникновения достаточно неприятной коллизии, выраженной в отказе Федерального Собрания РФ поддержать очередные преобразования правоохранительных органов и внести соответствующие поправки в Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Конечно, ввиду стабильности политического климата и общности взглядов представителей всех ветвей власти по большинству вопросов, касающихся дальнейшего развития российской государственности, предположить возникновение подобных коллизий достаточно сложно. Однако гипотетически они вполне возможны – по крайней мере в новейшей истории уже возникали кризисные ситуации, связанные с утратой конструктивного диалога между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ.

Достаточно неопределёнными для сферы законодательного регулирования представляются и положения Уголовно-процессуального кодекса РФ, определяющие территориальную подследственность уголовного дела, т.е. место производства дознания или предварительного следствия. Они плохо гармонизируются с традиционными принципами формирования правоохранительных органов, предполагающими сложную административно-иерархическую структуру, дифференциацию на федеральные, региональные (межрегиональные), городские, районные (межрайонные) и прочие подразделения, выполняющие те или иные задачи (в том числе задачи по расследованию определённых категорий уголовных дел) в соответствии с подзаконными нормативными правовыми актами. Иными словами, один и тот же населенный пункт либо участок местности одновременно относится к компетенции сразу нескольких органов предварительного следствия различного уровня, в связи с чем предусмотренные ст. 152 УПК РФ правовые гипотезы «по месту совершения деяния», «по месту нахождения обвиняемого» и др. фактически теряют смысл, а распределение уголовных дел между этими органами осуществляется на основании приказов Председателя Следственного комитета РФ, Министра внутренних дел РФ и т.д. Кроме того, в силу все тех же правил работы правоохранительных органов любой дознаватель или следователь по решению руководства вообще может быть временно откомандирован в иной район, регион, прикомандирован к вышестоящему подразделению и т.п., что обесценивает и обессмысливает «высокое» процессуальное предназначение правил территориальной подавленности.

* * *

Таким образом, на основании вышеизложенного напрашивается вывод о необходимости исключения правил подследственности из «высокой» сферы уголовно-процессуального регулирования с передачей на подзаконный уровень. Представляется, что федеральный закон, тем более, кодифицированный источник права, должен оставаться законом, т.е. нормативным правовым актом, обладающим высшей юридической силой и характеризующимся высокой степенью стабильности (именно для этого и требуются усложненные законотворческое процедуры). В нем должны предусматриваться лишь условия и порядок осуществления наиболее важных общественных отношений, включенных в содержание соответствующей правовой отрасти. В частности, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ надлежит закреплять только те правила поведения органов предварительного расследования, прокуратуры, суда, иных участников уголовного судопроизводства, которые обусловлены подлинным предназначением уголовно-процессуальной формы, т.е. необходимостью подкрепления следственных, судебных, иных процессуальных действий и принимаемых решений надлежащими юридическими (не организационном-техническими, а именно «высокими» правовыми!) гарантиями доброкачественности предполагаемых результатов. Тогда как организационно-технические нормы – те самые административные регламенты и бюрократические инструкции, направленные на обеспечение максимальной продуктивности правоприменительной практики, на оптимизацию деятельности органов власти и должностных лиц, в том числе и правила подследственности уголовных дел, должны находить отражение в подзаконных нормативных правовых актах.

При этом наиболее рациональным представляется закрепление общих критериев определения подследственности в специальном Указе Президента РФ либо, как вариант, в постановлении Правительства РФ, а более частных правил – в соответствующих ведомственных и межведомственных приказах органов государственной власти, уполномоченных на производство предварительного расследования и прокуратуры. Именно подобные нормативные конструкции видятся наиболее приемлемыми для рационального распределения уголовных дел и материалов доследственной проверки между разными органами дознания и предварительного следствия, для сокращения споров, возникающих в данном сегменте правоприменительной практики, для решения иных организационно-управленческих задач досудебного производства; они же будут предрасположены к оперативному внесению текущих коррективов, обусловленных изменчивостью уголовной политики Российской Федерации, криминогенной обстановки и другими обстоятельствами, сопутствующими развитию современного общества и государства.