Контроль – неотъемлемая часть любой управленческой деятельности, обеспечивающая ее эффективность и достижение целей, стоящих перед субъектом управления. Данное утверждение справедливо в отношении финансового контроля как важной составной части финансовой деятельности. Под финансовым контролем обычно понимается «регламентированная нормами деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности в процессе осуществления финансовой деятельности»¹.

Финансовый контроль разнообразен и многолик, как и сама публичная финансовая деятельность. При этом понимание публичной финансовой деятельности, сведенное лишь к привычной трактовке советского периода – как деятельности по формированию, распределению, использованию централизованных и децентрализованных публичных денежных фондов считаем в некоторой степени не соответствующим современным рыночным реалиям. И разделяем позицию ученых, указывающим на необходимость расширения понятия «публичная финансовая деятельность». Например, К.С. Бельский предлагает добавить в содержание публичной финансовой деятельности выпуск денег и организацию денежного обращения².

Действительно, «критерием применения публично-правового метода в сфере частных финансов выступает наличие публичных интересов в этой сфере, если учитывать совокупность частных интересов, диалектически переходящих в качество публичных интересов»³. Публичные интересы имеются при регулировании финансового посредничества, т.е. деятельности субъектов, привлекающих денежные средства от своих клиентов и размещающих их в целях получения прибыли. К таковым относятся кредитные, страховые и многие другие финансовые организации – профессиональные участники финансового рынка. Соответственно, и фонды, находящиеся в распоряжении финансовых посредников, нуждаются в пристальном внимании со стороны управомоченных государственных органов и, стало быть, должны охватываться предметом финансово-правового регулирования.

Обозначенная позиция позволяет объяснить наличие в системе финансового права подотраслей и институтов, не имеющих непосредственного отношения к формированию, распределению и использованию публичных денежных фондов, таких как эмиссионное право (или право денежного обращения), банковское публичное право, финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг и др.

Допуская возможность осуществления финансовой деятельности государства в отношении также и в частных фондов при необходимом наличии публичного интереса (это, по сути, относится к фондам, обращающимся на финансовом рынке), можно предложить более широкое определение публичной финансовой деятельности в целях обеспечения соответствия предмета финансового права и его системы: публичная финансовая деятельность – это управленческая деятельность органов публичной власти: по организации денежного обращения; по формированию, распределению, использованию публичных денежных фондов; по государственному регулированию и контролю (надзору) на финансовом рынке.

Исходя из этого, публичный финансовый контроль может осуществляться: в сфере денежного обращения; в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов; в сфере финансового рынка. Можно выделить следующие общие черты этих разновидностей публичного финансового контроля:

1) все эти виды публичного финансового контроля осуществляются от имени государства и преследуют общезначимые публичные интересы, которые сводятся к созданию условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан (ст. 75¹ Конституции РФ);

2) публичный финансовый контроль осуществляется от имени государства либо муниципального образования субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями. Это могут быть полномочия по проведению проверок, вынесению предписаний, привлечения к ответственности;

3) в основе осуществления всех разновидностей лежат общие принципы публичной финансовой деятельности: законности, гласности, федерализма, плановости; а также специальные принципы финансового контроля: объективности и независимости, компетентности, гласности⁴. Так, если говорить, к примеру, о принципе компетентности, очевидно, что непосредственным предметом финансово-контрольной деятельности являются деньги и финансовые операции, связанные с их движением. Это обстоятельство диктует выдвижение требований к лицам, осуществляющим финансовый контроль, соответствующей квалификации и знаний (экономического или юридического образования, опыта работы в финансовой сфере);

4) общая цель и значение публичного финансового контроля заключается в обеспечении законности совершения подконтрольными субъектами финансовых операций, предупреждение и пресечение правонарушений в соответствующей сфере, будь то: бюджетная, налоговая, банковская и т.д.;

5) ко всем эти разновидностям публичного финансового контроля можно применить общие его классификации, к примеру, в зависимости от времени его проведения: предварительный, текущий и последующий; в зависимости от сферы полномочий: внешний и внутренний; в зависимости от факта планирования: плановый и внеплановый и др.;

6) публичный финансовый контроль вне зависимости от его разновидностей находится под влиянием цифровизации общественных, в том числе и финансовых, отношений, что неизбежно меняет традиционные способы и методы контроля.

Имея общие черты с иными видами публичного финансового контроля, контроль на финансовом рынке имеет особенности, обусловленные спецификой сферы применения – финансового рынка. Под финансовым рынком понимается совокупность экономических отношений, возникающих в связи с перемещением свободных денежных средств и иных финансовых инструментов от их владельцев к другим субъектам при возможном активном участии финансовых посредников, для размещения этих средств в целях извлечения максимальной прибыли. Основными сегментами или секторами финансового рынка выступают: кредитный рынок, рынок ценных бумаг, валютный рынок и рынок страхования.

Отличительные черты публичного финансового контроля на финансовом рынке продиктованы несколькими обстоятельствами. Во-первых, денежные фонды (денежные капиталы), обращающиеся на рынке, носят как публичный, так и частный характер; рынок сам по себе предполагает свободное, а не принудительное движение этих капиталов.

Во-вторых, основными субъектами финансового рынка – профессиональными участниками – являются частные лица, которые выступают в качестве сторон либо представителей сторон финансовых сделок, или обеспечивают их выполнение. Эти лица именуются в законодательстве финансовыми организациями.

В-третьих, роль финансового рынка в развитии экономики значительна, но может быть как позитивной, так и негативной. Благодаря финансовому рынку возможно аккумулирование разрозненных денежных средств и их направление на развитие отдельных предприятий и целых отраслей экономики. Так, в Российской Империи в конце XIX – начале XX в. удалось построить за счет привлеченного капитала сеть железных дорог, которыми мы пользуемся и по сей день. А строительство дорог, в свою очередь, послужило стимулом развития торговли и промышленности и во многом обусловило стремительный рост экономики вплоть до 1914 г. Однако при определенных условиях финансовый рынок может играть и отрицательную роль, оттягивая денежные средства из реального сектора экономики и направляя их, к примеру, на чисто спекулятивные операции (где целью является не финансирование предприятий реального сектора, а исключительно извлечение прибыли). Пример тому - кризис 2013 - 2014 гг. в Российской Федерации, когда значительные денежные средства использовались преимущественно на валютном рынке, где по причине высокой волатильности (колебания) курса рубля многим удалось извлечь сверхприбыли.

Сказанное позволяет выделить следующие специфические черты публичного финансового контроля на финансовом рынке.

К первой особенности следует отнести ограниченность государственного вмешательства в частную сферу, применение особых способов регулирования и контроля на финансовом рынке. Например, это запрет на вмешательство в оперативную деятельность кредитной организации при осуществлении банковского надзора (ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁵ (далее – Закон о Банке России), акцент в применении мер убеждения среди мер воздействия на профессиональных участников рынка, т.н. мягкого права⁶, наличие специфических санкций.

Вторая особенность публичного финансового контроля заключается в специальной цели государственного регулирования и надзора на финансовом рынке, это – обеспечение развития и стабильности на финансовом рынке. Иными словами, осуществление контроля и надзора не должно препятствовать нормальной деятельности добросовестных участников, но предупреждать и пресекать операции нарушителей. Заметим, что в действующем законодательстве о финансовом рынке понятия контроля и надзора не разграничиваются, они практически идентичны⁷.

К отличительным чертам современного публичного финансового контроля на финансовом рынке следует также отнести наличие единого субъекта, осуществляющего этот контроль, каковым является Банк России. С 1 сентября 2013 г. на него возложены широкие полномочия по регулированию отношений не только на кредитном рынке, но и на всех остальных сегментах финансового рынка. Теперь целями деятельности Банка России выступают (ст. 3 Закона о Банке России): защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы ; развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации⁸.

Как показывает зарубежный опыт, модель посекторного регулирования финансового рынка страдает недостатками, главный из которых сводится к возникновению системных рисков вследствие проникновения специализированных посредников на смежные сегменты финансового рынка. Характерным примером является деятельность хедж-фондов, субъектов т.н. параллельной банковской системы в США, практически выпавших из-под надзора финансовых властей, но выполнявших размещение привлеченных денежных средств в высокорисковые финансовые инструменты (пресловутые деривативы). По мнению комиссии Конгресса США, спекулятивные операции хедж-фондов в значительной степени сыграли ведущую роль в развертывании финансового кризиса 2008 г., принявшего, как мы знаем, международные масштабы⁹. В зарубежных странах существует различные модели функционирования мегарегуляторов, как на базе центральных банков (Сингапур, Казахстан), так и в лице иных органов государственной власти (Германия, Швейцария). Примечательно, что первый вариант избрали подавляющее меньшинство государств, причем это страны с незначительными по объему финансовыми рынками. Ни одно из государств группы “G20” не создавало мегарегулятор на базе центрального банка¹⁰.

Контроль и надзор Банка России на финансовом рынке имеет специфические разновидности, свойственные только такому контролю и надзору. К таким разновидностям прежде всего относится пруденциальный контроль или контроль за рисками, которые должны ограничивать в своей деятельности финансовые организации. Такое ограничение выражается, если брать за пример банковскую сферу, в требовании обязательного соблюдения банковских нормативов, к примеру, нормативов ликвидности, достаточности собственных средств (капитала), максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, максимального размер а крупных кредитных рисков.

Еще одна разновидность контроля и надзора на финансовом рынке именуется поведенческим надзором. Сущность такого надзора направлена прежде всего на соблюдение требований, предъявляемых к должностным лицам финансовых организаций, выполняющим руководящие функции. Так, Банк России уполномочен проверять соответствие квалификационных требований и требований к деловой репутации единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера кредитной организации, и других лиц (ст. 60 Закона о Банке России).

В последние годы развивается также консультативный надзор¹¹, реализуемый, применительно к банковской системе, Службой текущего банковского надзора Банка России и назначаемыми ею кураторами кредитных организаций. Функции кураторов сводятся к следующим направлениям: обобщение и анализ всей доступной информации о деятельности банков для выявления проблем на ранних стадиях их возникновения, а также ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков и кредиторов; оценка стратегии развития и бизнес-модели банков для выявления направлений деятельности, подверженных наибольшим рискам, и формирования заключения о жизнеспособности и конкурентоспособности кредитных организаций; подготовка предложений о применении мер надзорного реагирования и осуществляют контроль за их исполнением¹².

Появление и развитие перечисленных направлений публичного контроля на финансовом рынке, направлено главным образом на предупреждение и пресечение правонарушений, на создание условий для развития отечественного финансового рынка и обеспечение его стабильности¹³. Анализ норм Закона о Банке России позволяет увидеть, что последний располагает широким кругом контрольно-надзорных полномочий в отношении кредитных и некредитных финансовых организаций.

Вместе с тем нельзя забывать, что финансовый рынок, и прежде всего рынок банковского кредитования – традиционная сфера применения инноваций. Долгое время в качестве инноваций служили новые финансовые инструменты: например, в XVII в. – производные финансовые инструменты (фьючерсы и опционы), базовым активом которых являлись акции; т.н. короткие позиции или договоренности о продаже актива в будущем при отсутствии самого актива во владении; сделки с «кредитным плечом» или с использованием заемных средств¹⁴. Позднее финансовые организации активно воспринимали и брали на вооружение достижения научно-технического прогресса, такие как телеграфное сообщение, телефонную связь, что значительно ускорило совершение финансовых операций.

Применение информационно-компьютерных технологий (далее – ИКТ) способствовало формированию новой отрасли, возникшей на стыке финансового рынка и ИКТ-сектора – отрасли финансовых технологий (финтех). Данный термин объединяет, как минимум, три элемента: во-первых, собственно финансовые технологии и платформы, т.е. ИКТ, применяемые в финансовом секторе; во-вторых, инновационные финансовые услуги, основанные на финансовых технологиях (финтех-услуги); в-третьих, – компании, предлагающие такие услуги (финтех-компании). Развитие финтеха усиливает как основные преимущества, так и недостатки финансового рынка: увеличивает возможность получения доходов от финансовых операций, но при этом способствует росту рисков на финансовом рынке¹⁵.

Банк России, реализуя контрольно-надзорную деятельность как в банковском секторе, так и на остальных сегментах финансового рынка, активно использует ИКТ, которые именуются SupTech (Supervisory Technology). Под этим термином понимаются технологии, используемые регуляторами для повышения эффективности контроля и надзора за деятельностью участников финансового рынка¹⁶.

В соответствии с Основными направлениями развития технологий SupTech и RegTech на период 2021–2023 гг. задачи внедрения SupTech заключаются в следующем: улучшение качества аналитики данных за счет оптимизации их сбора, хранения и обработки; повышение уровня эффективности и оперативности выявления рисков в деятельности финансовых организаций; высвобождение времени сотрудников для решения задач, требующих профессионального (мотивированного) суждения и экспертизы.

Применение SupTech не ставит Банк России в исключительное положение относительно регуляторов других стран: в последние годы растет число регуляторов, разрабатывающих SupTech- и RegTech-стратегии. Согласно опросу, проведенному сотрудниками Банка России, большинство опрошенных (30 регуляторов из 41) уже имеют утвержденную SupTech-стратегию или находятся на стадии ее разработки. Около трети опрошенных регуляторов также активно поддерживают развитие RegTech-решений, которые направлены на использование поднадзорными организациями цифровых технологий¹⁷.

Банк международных расчетов в 2019 г. создал Инновационный хаб для центральных банков с целью развития международного сотрудничества в области финтех. Он выступает координационным центром для центральных банков в части изучения технологических тенденций, поддержки и содействия испытаниям по применению технологий для совершенствования регулирования. В апреле 2020 г. Инновационный хаб БМР совместно с Саудовской Аравией и MAS запустил инициативу TechSprint, в которой были определены приоритетные проблемы, требующие решения с помощью SupTech и RegTech. В целом пандемия COVID-19 укорила развитие и внедрение SupTech. Сегодня регуляторы используют порядка двухсот SupTech-решений с применением искусственного интеллекта. Ожидается, что в ближайшее время их число будет расти. При этом сферами использования регуляторами SupTech-технологий с 2016 г. остаются регуляторная отчетность, управление данными, надзор за финансовым рынком. С 2016 г. также возросло использование SupTech-инструментов в микропруденциальном регулировании и выявлении неправомерных действий¹⁸.

Применяя подобные технологии и выдвигая задачу усиления риск-ориентированного надзора (т.е. надзора, связанного с внедрением превентивных подходов, предполагающих возможность прогнозирования проблем, а также их выявление на ранней стадии и применение соответствующих мер.), Банк России разработал Дорожную карту в сфере SupTech- и RegTech до 2023 года, в которой отмечена последовательность внедрения отдельных видов финансовых технологий на этот период, основными направлениями названы: анализ и управление рисками; процедуры допуска на финансовый рынок; внедрение элементов датацентричного подхода; автоматизация отдельных элементов надзора за участниками финансового рынка; оптимизация работы с обращениями в Банке России; совершенствование информационного взаимодействия с финансовыми организациями и иными лицами и др.¹⁹

* * *

Проведенное исследование позволяет сформулировать несколько выводов.

1. Публичный финансовый контроль на финансовом рынке является разновидностью публичного финансового контроля, но обладает в то же время следующими особенностями. Это - ограниченность государственного вмешательства в частную сферу, применение особых способов регулирования и контроля на финансовом рынке; специальная цель государственного регулирования и надзора на финансовом рынке – обеспечение развития и стабильности на финансовом рынке; наличие единого субъекта, осуществляющего этот контроль, каковым является Банк России.

2. Полномочия Банка России в сфере банковского надзора разнообразны. Появление специфических направлений контроля (например, поведенческого, консультационного), а также особых мер воздействия на нарушителей финансового законодательства демонстрирует усиление превентивных мер и нацеленность на развитие риск-ориентированного надзора.

3. Банк России, следуя мировым тенденциям активно использует в ходе контрольно-надзорной специальные ИКТ – SupTech (Supervisory Technology). Под этим термином понимаются технологии, используемые регуляторами для повышения эффективности контроля и надзора за деятельностью участников финансового рынка. В перспективе разработана Дорожная карта, по которой планируется активно внедрять SupTech по приоритетным направлениям, среди которых: анализ и управление рисками; процедуры допуска на финансовый рынок; внедрение элементов датацентричного подхода; автоматизация отдельных элементов надзора за участниками финансового рынка; оптимизация работы с обращениями в Банке России; совершенствование информационного взаимодействия с финансовыми организациями и иными лицами.