Введение

Торговля и снабжение населения продовольствием и промышленными товарами играют важную роль в жизни любого общества, в связи с чем этот вопрос занимают особое место в законодательной и административной деятельности правительственных органов. Наибольшую актуальность эта проблема приобретает в военное время, что наглядно проявилось в годы Гражданской войны в России. Необходимость обеспечения армии и населения продуктами и товарами первой необходимости в условиях полного расстройства финансовой системы, безудержной инфляции и хозяйственной разрухи требовали от советского и белых правительств поиска особых подходов в регулировании данной сферы экономики.

Но если практическая деятельность и законодательство советского правительства в торговой и товарно-распределительной области раскрыты достаточно широко, доказательством чему служит имеющийся огромный массив научных и публицистических работ, то исследования о деятельности правительств «белой» России по государственному регулированию торговли и снабжения в исторической и историко-правовой науке представлены в весьма скромном количестве, при этом они в основном принадлежат перу чистых историков, а не юристов. Причинами тому служили существовавшие в СССР идеологические штампы и табу, в результате чего беспристрастное и объективное изучение экономики белого движения, как и в целом этого феномена отечественной истории, по существу, оказалось под запретом. Исключение составили 1920-е годы, отмеченные определенным либерализмом властных структур в отношении деятельности частных издательств, в которых печатались мемуары участников белого движения и работы ученых представителей «старой» школы¹. Советская цензура смотрела на это довольно снисходительно, поскольку в большинстве публикаций, в том числе и мемуарах бывших белогвардейцев, говорилось о проведении антисоветскими правительствами социально-экономического эксперимента, вобравшего в себя все недостатки политики Совмина бывшей Российской Империи и Временного правительства, что и привело к краху «белой» России.

С 1990-х годов исследования по тематике белого движения приобрели необыкновенную популярность, однако в большинстве своем они проводятся чистыми историками и посвящены в основном политическим, идеологическим и военным проблемам. Исследованиями экономики антисоветских государственных образований занимается весьма незначительное количество российских ученых, к которым можно отнести C.B. Карпенко², В.М. Рынкова³, Р.А. Хазиева⁴, М.В. Ходякова⁵, В.Ж. Цветкова⁶ и некоторых других. Однако в их работах вопросы законодательства белых правительств в сфере торговли и снабжения раскрываются лишь фрагментарно, кроме того, большинство из них посвящено исследованию «белой» Сибири. Зарубежные ученые, занимающиеся проблематикой гражданской войны в России, в своих работах в основном сосредоточиваются на военно-политических аспектах белого движения, законодательная деятельность и административная практика белых правительств в сфере экономики ими почти не затрагиваются⁷. В связи с этим целью данной статьи являются исследование вопросов организации торговли и снабжения правительством генерала Деникина, анализ его законодательной и административной деятельности, выявление соотношения диспозитивных и императивных методов правового регулирования данной сферы и выявление причин невозможности эффективного налаживания торгово-распределительных отношений.

Государственное регулирование торговли и снабжения в конце 1918 – первой половине 1919 г.

Некоторые исследователи считают, что генерал А.И. Деникин в первые месяцы формирования южнорусского государственного образования не уделял должного внимания экономике, рассчитывая на быструю победу над большевиками⁸. Однако факты говорят о другом – Главком ВСЮР требовал от своего правительства скорейшего налаживания торговли и снабжения «посредством правительственного аппарата». Специально созданному для этой цели Управлению продовольствия в начале 1919 г. он поставил задачу по разработке основ продовольственной политики с учетом предстоявшего наступления на Москву через голодные нехлебородные губернии центра России⁹. В таких условиях торговля и снабжение становились не менее важным средством ведения войны, чем винтовки, пулеметы и пушки.

В конце 1918 – начале 1919 г. в регулировании торгово-распределительных отношений Особое совещание руководствовалось Законом Временного правительства от 25 марта (7 апреля) 1917 г. о хлебной монополии¹⁰. В соответствии с ним в южнорусском государственном образовании устанавливались твердые цены на хлеб, как для государственных закупок, так и для последующего его распределения среди потребителей. Весь хлеб подлежал передаче государству, потребитель был в праве оставить себе лишь необходимый объем зерновых для будущего посева, прокорма своей семьи и имеющегося в хозяйстве скота. В случае сокрытия хлебных запасов местным властям предписывалось отчуждать их установленный объем за полцены, при отказе производителя от сдачи хлеба – проводить его реквизиции.

Оставалось также в силе декабрьское 1916 г. постановление Министерства земледелия Российской Империи «О разверстке зерновых хлебов и фуража, приобретаемых для потребностей, связанных с обороной»¹¹. В соответствии со ст. 1 которого на губернии возлагалась обязанность по разверстке по уездам и волостям необходимых для закупки по твердым ценам и поставке государству «объемов хлебов и фуража» в зависимости от размеров урожая, имевшихся запасов и сложившихся норм потребления.

Таким образом, Главком ВСЮР и его правительство, несмотря на активное обсуждение планов введения на территории, находившейся под их юрисдикцией, «свободной торговли», до середины лета 1919 г. не видели альтернативы хлебной монополии, как и советское правительство, которое, вводя в стране продовольственную диктатуру, по существу, продолжило политику Временного правительства. В основу майского 1918 г. декрета ВЦИК и СНК были положены те же положения о твердых закупочных ценах на хлеб и о монополии на торговлю им с той лишь разницей, что в случае сокрытия запасов хлеба он отбирался бесплатно, а те, кто отказывался добровольно его сдавать, объявлялись врагами народа и подлежали уголовной репрессии¹².

Нежелание крестьян сдавать хлеб по твердым ценам, как на территориях советской, так и «белой» России, вылилось в бесконечные реквизиции и конфискации с применением жестоких репрессий. В местных газетах отмечалось, что от этого производители сельхозпродукции терпели значительные убытки, например, на Кубани – на сумму более 1 млн с четвертью рублей, а на Ставрополье почти полностью прекратились производство и переработка шерсти из-за значительного сокращения поголовья овец мериносов¹³.

Администрирование в области кооперации

При осуществлении продовольственной политики и разработке соответствующих нормативных правовых актов Управление продовольствия Особого совещания должно было учитывать, что значительно ослабленные хозяйства помещиков в результате революции и «черного передела» во многом утратили свое положение на рынке. В такой ситуации государственное регулирование торговли и снабжения деникинскому, как, впрочем, и советскому, правительству виделось на пути развития сельскохозяйственной кооперации. Однако этому мешала бюрократическая волокита в деле регистрации кооперативов, которая находилась в ведении губернаторов. По многочисленным жалобам кооперативных союзов ОС ВСЮР приняло Постановление от 22 января 1919 г. № 29 о восстановлении дореволюционного порядка регистрации кооперативных уставов соответствующими отделениями Окружных судов и изъятии этих вопросов из ведения губернских властей¹⁴.

Кроме того, Постановлением Особого совещания от 22 января 1919 г. на территории ВСЮР вводился в действие весь пакет законодательных актов Временного правительства о кооперативных товариществах и их союзах¹⁵. С целью осуществления руководства кооперативным движением из членов Управления продовольствия (УП) и представителей кооперативных обществ был создан Временный комитет по делам кооперации¹⁶.

В принятых нормативных правовых актах кооперативным организациям гарантировались неприкосновенность их имущества, недопущение конфискаций, секвестров и реквизиций, возмещение возможных убытков в связи с аннулированием советских дензнаков с перечислением полученных в период советской власти денежных сумм в счет погашения долга казначейству, предоставление кредитов, привлечение представителей кооперации к «правительственной работе».

Однако данные положения вступали в противоречие с Временным положением о гражданском управлении в местностях, находящихся под верховным управлением Главкома ВСЮР¹⁷. Этот нормативный правовой акт предоставлял право главноначальствующим областями и губернаторам без судебных решений по своему усмотрению прекращать деятельность кооперативов и их союзов и требовать закрытия принадлежавших им торговых и промышленных заведений.

Кроме того, администрирование в сфере кооперативного движения предполагало жесткую бюрократическую опеку государственных органов над кооперативами в виде представления в уездные и губернские канцелярии данных об уставе, времени регистрации, месте нахождения своего управления и его составе. Бумажная волокита предполагала постоянную необходимость декларировать характер своей деятельности и в любой момент быть готовыми отчитаться по тому или иному вопросу. Невыполнение каких-либо требований влекло за собой привлечение к различным мерам юридической ответственности, включая уголовную¹⁸. Осенью 1919 г. репрессии против кооперативов стали систематическими. В городах Крыма и Украины в массовом порядке проводилось не только закрытие складов и контор с конфискацией имущества и денежных средств, но и практиковались многочисленные аресты кооператоров¹⁹.

В значительной степени это объяснялось тем, что у руководителей центральных и региональных органов власти возникали подозрения о связях кооперативных организаций со своими управлениями, расположенными на территории Советской России, что расценивалось в качестве подрывной деятельности в интересах большевистского правительства. В связи с тем, что в кооперативном движении участвовало значительное количество представителей социалистических партий, среди командования и правительственных чиновников сложилось твердое убеждение в том, что социалисты использовали деньги кооперативов на пропаганду против ВСЮР²⁰. Таким образом, политические предубеждения оказались сильнее экономических соображений.

Не последнюю роль в неудачном опыте использования кооперативного движения по развитию торговли и снабжения сыграла коррумпированность государственного аппарата. Несмотря на то что при поддержке правительства кооперативы могли бы проводить заготовку больших партий сельхозпродукции и тем самым положительно влиять на снижение рыночных цен, служащие УП и Главного военного интендантства (ГВИ) старались заключать договоры на поставку продовольствия и сельхозсырья с руководством частных торговых фирм, которые имели возможность подкупать чиновников крупными взятками. В силу этого кооперативы постепенно вытеснялись из сферы торговли и снабжения²¹.

Перечисленные причины, а также низкие закупочные цены, долговременная неоплата казной произведенных поставок и неудовлетворительная работа железнодорожного транспорта по организации коммерческих перевозок привели к тому, что роста товарооборота и насыщения рынка в результате работы кооперации не произошло. Крестьянам выгоднее было иметь дело не с кооперативами, скупавшими зерно по твердым ценам, а сбывать свою продукцию спекулянтам, предлагавшим более выгодные условия²².

Невозможность налаживания адекватного товарообмена между городом и деревней

Непременным условием организации торговли и снабжения являлось налаживание взаимодействия между городом и деревней в вопросах спроса и предложения, в поставке на рынок товаров фабрично-заводского производства, с одной стороны, и сельхозпродукции, с другой. Однако ввиду развала промышленности, а зачастую и близости фронта, такое взаимодействие между городом и селом оказывалось весьма проблематичным. Наглядным примером этому служит Сводка (апрель 1919 г.) уполномоченного по продовольствию о сложившейся ситуации на Ростовском и Новороссийском рынках. В документе отмечалось, что в продаже полностью отсутствовали кожевенные и частично «железные» товары, цены на которые, к тому же, были неимоверно высоки. Листового железа практически не было, поскольку оно поставлялось только с одного Таганрогского металлургического завода. Галантерейные товары и мануфактура поступали в ограниченном количестве и исключительно контрабандным путем²³.

Вместе с тем региональные рынки территории ВСЮР значительно отличались друг от друга. Например, весной 1919 г. на Северном Кавказе обстановка была иной, поскольку регион был более развит в промышленном отношении, чем остальные территории. В связи с этим для снабжения сельского населения УП имело возможность заключать договоры с местными торгово-промышленными предприятиями, обществами и союзами на закупку у них сельскохозяйственных машин и инвентаря с последующей прямой поставкой их сельхозпроизводителям в обмен на продовольствие и сырье. Так, например, с Таганрогским кредитным и ссудно-сберегательным товариществом были заключены договоры на поставку 43 плугов, 49 борон, 70 лобогреек, 331 пудов бечевы и другого имущества, а также 700 сельскохозмашин²⁴. В Ставропольской губернии УП обменяло у крестьян закупленные по договору с Таганрогским металлургическим заводом 15 000 пуд. кровельного железа на 34 вагона пшеницы²⁵. Заключались и другие договоры. Этот опыт привел правительство к выводу о перспективности такой бартерной формы взаимодействия с крестьянами-производителями.

Однако даже на богатом продовольствием и промышленными товарами Северном Кавказе администрирование в рамках товарообмена не могло удовлетворить правительство, потому что, во-первых, дабы удержать сельхозпроизводителя на рынке, приходилось устанавливать более высокие цены на хлеб по сравнению с ценами на заводскую продукцию и нефть, что вызывало недовольство промышленников. Во-вторых, при равноценном обмене промтоваров на зерно Управление продовольствия обязано было предоставлять это зерно владельцам товаров, которые затем могли сбывать его по спекулятивным ценам, а для снабжения армии ничего не оставалось. В связи с этим административная практика пошла по пути оплаты поставщикам промышленной продукции 50% хлебом и 50% деньгами, что никак их не устраивало. К тому же, ввиду отсутствия в казне необходимых средств, денежные выплаты зачастую заменялись расписками²⁶.

Недовольство поставщиков промышленных товаров вылилось в требование восстановления фритредерства, ликвидации различных барьеров на границах губерний и областей в виде ввозных пошлин и налогов, и ликвидации контроля военных властей над железнодорожным транспортом²⁷. Так, например, из-за запрета на вывоз продуктов с территории Кубани, установленного Кубанским краевым правительством осенью 1918 г., страдала изолированная от хлебных районов Черноморская губерния, но вместе с тем прекратилась поставка мануфактуры и промышленных товаров и в сам Краснодарский край²⁸.

Весной 1919 г. усилившаяся инфляция привела, как отмечалось в сводках Отдела пропаганды ОС ВСЮР, к «быстрому повышению цен на предметы продовольствия», «обострению продовольственного кризиса» и росту социального недовольства населения²⁹. В таких условиях в регулирование торговли и снабжения вынуждены были вмешиваться военные власти. В Крыму, например, генерал А.А. Боровский своим приказом установил, что торговля могла производиться только на основе специальных разрешений и при условии открытия предпринимателями специфических продовольственных лавок под вывеской «Добр. Армия населению». Торговцы по покупной цене обязаны были поставлять половину своего товара в такие лавки для обеспечения спроса населения. Таким образом в свободной торговле оставалось только половина имевшихся в Крыму товаров³⁰.

Отмена хлебной монополии, военная повинность и их последствия

В целом хлебная монополия вызывала крайнее недовольство торгово-промышленников и сельхозпроизводителей. Вследствие этого правительство встало перед выбором поиска новых правил регулирования продовольственного рынка с учетом соблюдения интересов деловых кругов и государства. Эти правила были выработаны в ходе февральского 1919 г. продовольственного совещания, на котором присутствовали представители Управления продовольствия, военного ведомства, Отдела снабжения, торгово-промышленных организаций, земств и городских самоуправлений.

Результатом работы совещания стала констатация того факта, что хлебная монополия привела к крайнему разрастанию государственных чиновничьих структур по закупкам и распределению и исчезновению с рынка важнейших товаров. Итоговое постановление совещания, определившее дальнейшую правовую политику правительства в продовольственном вопросе, сводилось к следующему: отмена хлебной монополии; формирование централизованного продовольственного аппарата с привлечением государственных чиновников, представителей хлебных и товарных бирж и кооперативов, а также частных торговцев; создание крупного резервного запаса хлеба для снабжения армии и городов в случае дестабилизации рынка; сохранение за государством на определенное время права регулирования цен на продукты; осуществление правительственной поддержки частного бизнеса в вопросах закупки продовольствия и сельхозсырья с их последующей реализацией на рынке при посредничестве Управления продовольствия³¹.

Запасы же промышленных товаров, предназначавшихся для сельского населения, а также функции по торговле ими закреплялись за УП, его губернскими уполномоченными (уполпродам) и подчиненными им уездными канцеляриями, и агентствами. Помимо этого, в их компетенцию входило заключение на комиссионных началах договоров с кооперативами, частными торговыми предприятиями и лицами о скупке ими зерна и фуража у сельхозпроизводителей и последующее их распределение по нарядам военных интендантов, управлений железных дорог и запросам земств³².

В преддверии генерального наступления на Москву перед правительством встала сложная задача обеспечения не только армии, но и населения непроизводящих губерний центральной России хлебом из южных регионов. Ее можно было решить только централизованным путем с использованием единого закупочного аппарата, контролируемого правительством. Для создания такого органа лично генералом Деникиным в середине марта 1919 г. было проведено совещание с участием представителей краевых правительств Кубани, Терской области, Ставрополья, Дона и Крыма. По свидетельству Главкома, с итогами совещания согласились все присутствующие, за исключением кубанской делегации, не желавшей, чтобы полное право распоряжения их продовольственными ресурсами получило ОС ВСЮР. Краевое правительство отказалось выполнять утвержденное Деникиным 26 марта Положение о Совете по продовольствию³³.

Начало лета 1919 г. показало хорошие виды на урожай, и представители деловых кругов южных губерний обратились к Главкому ВСЮР с требованием отмены рыночных ограничений и предоставления бизнесу наибольшей свободы в сфере закупочных и обменных операций. Результатом этого обращения стал Приказ генерала Деникина от 13 июля 1919 г. № 106 об отмене хлебной монополии³⁴. В приказе отмечалось, что двухлетнее применение закона о хлебной монополии принесло «огромные стеснения на сельского хозяина», но не обеспечило необходимого снабжения армии и населения продовольствием. В предвидении обильного урожая появилась возможность отменить хлебную монополию и твердые цены, начать осуществлять снабжения армии и населения «на началах свободной торговли». Вместе с тем приказ в определенной степени ограничивал свободу торговли предоставлением уполпродам права по действовавшим рыночным ценам реквизировать продукты у производителей в случае несвоевременной поставки их на рынок в целях ожидания нового скачка цен. Кроме того, не надеясь на эффективность государственных закупок для обеспечения армии продовольствием и фуражом в условиях свободной торговли, законодатель вводил своеобразную продразверстку в виде «военного сбора», предусматривавшего обязательную поставку с каждой засеянной десятины пяти пудов зерновых и зернофуражных культур по твердым и заранее установленным ценам. Отказ от сдачи зерна грозил его конфискацией в двойном размере.

Однако из-за дефицита бюджета Управление финансов не имело возможности ассигновать Управлению продовольствия необходимых сумм для проведения заготовок в рамках военной повинности. Для оплаты наличными оно могло выделить только четвертую часть стоимости сдаваемого хлеба, на остальные три четверти выдавались квитанции. К тому же, инфляция привела к тому, что установленные Управлением продовольствия цены оказались значительно ниже рыночных, и крестьяне, несмотря на угрозу репрессии, не спешили сдавать хлеб. В силу этого, сбор зерна по повинности правительство вынуждено было осуществлять путем реквизиций с привлечением для этого воинских команд³⁵.

Приказ об отмене хлебной монополии внес значительные коррективы в организацию торговли снабжения на территории ВСЮР. Он снимал все ограничения в определении отпускных цен и осуществлении товарообмена. Администрирование в продовольственной сфере на местах стало осуществляться на основаниях, изложенных в директивной телеграмме УП от 14 июля 1919 г.³⁶ Главной задачей местных продорганов становилась заготовка хлеба и фуража через закупки и товарообмен на основе их рыночной стоимости, установившейся в южных регионах, определение возможного количества сельскохозяйственных заготовок и ведение переговоров о поставках с кооперативами и частными торговцами. При этом в правительстве понимали, что товарообмен практически исключался, из-за невыгодных для крестьян низких цен на сельхозпродукцию и высоких – на промышленные товары.

Вместе с тем, как показала практика, отмена хлебной монополии и провозглашение свободы рынка не привело к его стабилизации. Во-первых, межрегиональные экономические связи были нарушены. Власти казачьих областей, несмотря на требования правительства, разрешали пропуск через свои административные границы только той сельхозпродукции, которая предназначалась для оптового обмена. По словам председателя ОС ВСЮР генерала А.С. Лукомского, это приводило к накоплению на Дону, Кубани и Тереке значительных запасов продовольствия, в то время как в других местностях население испытывало в них острую нужду³⁷.

Во-вторых, урожай 1919 г. ввиду неблагоприятных погодных условий в ряде губерний, а также сокращения крестьянами посевных площадей из-за низких цен на зерно, на деле оказался не таким богатым, как предполагалось. В такой ситуации Управление продовольствия попыталось вести закупки хлеба не только через кооперативы, но и с помощью частных торговцев-контрагентов. Однако эти заготовители из-за отсутствия у них необходимых сумм могли приобретать у крестьян только мелкие партии зерна и другой продукции. В результате, например, из требуемых по нарядам военного интендантства ежедневных поставок 11 вагонов зерна и муки для Добровольческой армии с трудом поставлялось лишь два вагона³⁸.

Таким образом, стремление УП экономить государственные средства на закупках сельхозпродукции привело к срыву их поставок. В силу этого среди командования ВСЮР к концу 1919 г. окончательно созрело решение об установлении жесткого контроля органов военного управления над гражданскими структурами, занимавшимися снабжением войск, с последующей передачей этой функции военному ведомству. В соответствии с этим решением своим приказом по гражданскому управлению от 17 декабря 1919 г. генерал Деникин упразднил Управление продовольствия и передал его функции в компетенцию Главного начальника снабжений ВСЮР³⁹.

Рост спекуляции и неспособность правительства к эффективной борьбе с ней

Коррумпированное Главное интендантство ВСЮР самостоятельно проводило закупки, заключая договоры с крупными, по словам Деникина, «спекулянтами-хищниками», подкупавшими администрацию при получении нарядов на поставку продукции, обиравшими казну при получении субсидий и наживавшимися за счет спекулятивных махинаций, что чрезвычайно затрудняло проведение закупок по более низким и твердым государственным ценам⁴⁰. Кроме того, привлечение к закупкам крупных торговцев привело к стремительному росту спекуляции. Ярким примером этому служит деятельность купца Молдавского на Кубани, с которым Главным интендантством был заключен договор на скупку хлеба и поставку его в армию, при этом ему был выделен аванс в 200 млн. руб., в то время как кубанское правительство получало в счет оплаты поставок лишь ассигновки. Его агенты скупали пшеницу не по установленной в договоре цене в 75 руб. за пуд, а по 120–140 руб., а к концу года цена на пшеницу поднялась до 160 руб., на муку – до 270 руб. При этом хлеб направлялся не в армию, а в Новороссийский порт, что говорило о попытке вывоза его за границу. Расследование показало, что в этой афере активное участие принимали и интендантские чиновники⁴¹.

Спекулятивные операции крупных торговцев влекли за собой не только продовольственный голод, но и образование дефицита промтоваров. Большая часть скупленного ими зерна отправлялась на экспорт, на вырученные деньги за границей приобретались промышленные товары, которые по прибытию на территорию ВСЮР распродавались крупными партиями перекупщикам в портовых городах в ущерб розничной торговле. Они переходили из рук в руки оптовых торговцев и поднимались в цене, по которой крестьяне просто не могли покупать мануфактуру и галантерею⁴².

Спекуляция и расцвет черного рынка приводили к срыву заготовок продовольствия для армии и городов. Для борьбы с данными явлениями генерал Деникин потребовал от управления юстиции разработать проект закона о борьбе со спекуляцией. Однако чиновники этого управления не справились с поставленной задачей, не решаясь дать юридического определения спекуляции как противоправного деяния. Тем не менее властью Главкома ВСЮР такой закон был принят в порядке верховного управления и 4 ноября обнародован. Виновные в спекуляции привлекались к уголовной ответственности. Наказание предусматривало, помимо конфискации имущества, отправку осужденного на каторжные работы на срок от 4 до 20 лет в зависимости от тяжести содеянного⁴³. Однако в силу коррумпированности следственно-судебных органов применение этого закона оставляло желать лучшего, взятки позволяли крупным спекулянтам успешно уходить от ответственности, а газеты пестрели статьями о нежелании правительства по-настоящему бороться со спекуляцией⁴⁴.

Неспособность Управления продовольствия и Главного военного интендантства обеспечить армию продовольствием и фуражом вынуждала командиров воинских частей по своему усмотрению проводить реквизиции сельхозпродукции у крестьян, не считаясь с нормами «Временного положения о расчетах за вред и убытки, нанесенные действиями войск ВСЮР», требовавших создания для этого реквизиционных и оценочных комиссий⁴⁵. Кроме того, командиры частей старались обменять захваченные трофеи на необходимую им продукцию, для чего приходилось возить за собой большие обозы с трофеями, что значительно снижало боеспособность войск.

Выводы

До середины лета 1919 г. государственное регулирование торговли и снабжения Особым совещанием ВСЮР осуществлялось на основе законодательства царского и Временного правительств о хлебной монополии и развёрстке зерна и фуража по губерниям.

Аналогичную политику, но с более жесткими законодательными ограничениями, проводило и советское правительство, поскольку законы рынка в условиях хозяйственной разрухи диктовали противоборствовавшим сторонам примерно одинаковые условия решения продовольственного вопроса.

Управление продовольствия деникинского правительства в проведении заготовок для армии и населения делало ставку на кооперацию, используя для этого дореволюционное законодательство. Однако установление твердых низких закупочных цен, недофинансирование поставок и плохая организация коммерческих перевозок сделали работу кооперативов неэффективной.

Отмена хлебной монополии летом 1919 г. и привлечение к торговле и снабжению крупных частных торговцев и фирм привела к безудержной спекуляции и расцвету черного рынка, с которыми правительство, несмотря на принятие закона о борьбе с данными явлениями, не способно было справиться.

Из-за дороговизны необходимых промышленных товаров крестьяне отказывались от поставок зерна и фуража государству через заготовительные органы и уклонялись от выполнения обязательной военной повинности, предпочитая скрывать имевшиеся запасы и сбывать их спекулянтам по рыночным ценам, что позволяло им приобретать на вырученные деньги товары первой необходимости.

Неспособность правительства обеспечить армию хлебом и фуражом заставляла командиров воинских частей проводить на селе незаконные реквизиции, что вызывало у крестьян недовольство властью.